Ministero dell'Economia e delle Finanze

Signori Presidenti, onorevoli senatrici e senatori, buongiorno. Credo sia positivo avere questa ulteriore opportunità di dialogo, per me è una tappa di un dialogo con il Parlamento che deve essere continuativo, sia nella fase attuale di definizione del Piano Nazionale di ripresa e resilienza, sia in quella della sua attuazione.

Il Governo è consapevole dell’importanza prioritaria che i Fondi Europei avranno per il rilancio dell’economia nazionale, e ha per questo attivato da tempo un dialogo intenso con tutti gli attori coinvolti: dal Parlamento alle Parti Sociali, dagli esperti agli stakeholder.

Nel Programma Nazionale di Riforma di luglio si era già iniziato a delineare l’approccio generale e gli obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). A settembre, un ulteriore passo avanti è stato compiuto con l’approvazione delle Linee Guida del PNRR da parte del Comitato Interministeriale per gli Affari Europei (CIAE) e la loro trasmissione al Parlamento. Le Linee Guida definiscono i criteri per la classificazione e la selezione dei progetti che verranno finanziati dal PNRR e che dovranno allinearsi – a loro volta - alle ‘Linee Guida Europee per l'attuazione dello strumento per la ripresa e la resilienza’ che sono state pubblicate dalla Commissione europea il 17 settembre e che costituiscono l’ulteriore elemento di novità di questo processo, in quanto esse, pur nelle more di una procedura legislativa per la effettiva approvazione dei vari strumenti legislativi europei , in particolare del regolamento sul Recovery and Resilience facility, ma poi tutti gli altri regolamenti connessi al Next Generation EU nelle more di una procedura che, come noto, è in corso e dovrà concludersi quando ci sarà l’accordo tra Parlamento e Consiglio. Nelle more la Commissione ha opportunamente pubblicato queste linee guida che invitano gli Stati Membri ad individuare le sfide conseguenti alla crisi sanitaria e gli strumenti che intendono mettere in campo per affrontarle, realizzando al contempo quattro obiettivi generali: la coesione economica, sociale e territoriale dell'Unione; il rafforzamento della resilienza economica e sociale; la mitigazione dell’impatto sociale ed economico della crisi da Covid-19; il sostegno alla transizione verde e digitale.

Le azioni previste nei PNRR nazionali dovranno anche contribuire alle sette iniziative flagship che la Commissione ha elencato nella Strategia Annuale per la Crescita Sostenibile, pubblicata contestualmente alle Linee Guida che il Governo italiano condivide molto.

Le 7 iniziative flagship mirano a: 1. utilizzare più energia pulita (Power up); 2. rinnovare (Renovate), migliorando l'efficienza energetica degli edifici pubblici e privati; 3. ricaricare e rifornire (Recharge and Refuel), attraverso tecnologie pulite per accelerare l'uso di sistemi di trasporto sostenibili, accessibili e intelligenti; 4. collegare (Connect), estendendo rapidamente i servizi veloci a banda larga a tutte le regioni e a tutte le famiglie, comprese le reti in fibra ottica e 5G; 5. modernizzare (Modernise) e digitalizzare la Pubblica Amministrazione e i servizi pubblici, compresi i sistemi giudiziari e sanitari; 6. espandere (Scale-up) e aumentare le capacità del cloud industriale europeo di dati con lo sviluppo di processori più potenti, all'avanguardia e sostenibili; 7. riqualificare e migliorare le competenze (reskill and upskill) adattando i sistemi d'istruzione.

Come si può vedere, le linee guida che il governo ha approvato sono pienamente coerenti sia con i 4 obiettivi delle guide lines, sia con le 7 iniziative flagship che la Commissione ha poi recentemente oubblicato.

Sulla base degli obiettivi così definiti, i Paesi sono invitati a stilare un elenco “credibile” di riforme, da attuare secondo un calendario realistico, collegate ad un piano coerente di investimenti. Andrà quindi dimostrata la coerenza tra riforme e investimenti, nonché la coerenza all'interno del piano globale.

Le iniziative di riforma dovranno essere allineate anche con le Raccomandazioni Specifiche al Paese (CSRs) approvate dal Consiglio Europeo, per la precisione dall’Ecofin, sia quelle per il 2019 che quelle per il 2020 molto incentrate sulla pandemia e sulle sue conseguenze economiche, nonché alle sfide e le priorità di policy individuate nell’ambito del Semestre Europeo, in particolare quelle legate alla transizione verde e digitale. Quindi siamo all’interno di un perimetro che è quello del Green Innovation Deal, che il governo italiano ha già messo al centro della sua strategia e della sua azione fin dalla sua costituzione e fin dalla scorsa legge di bilancio.

I contenuti e gli obiettivi del PNRR dovranno infine essere coerenti con le informazioni fornite nel Programma Nazionale di Riforma (PNR), nel Piano Energia e Clima (PNIEC), nei Piani presentati nell’ambito del Just Transition Fund e negli accordi di partenariato e altri programmi operativi della UE.

La Commissione ha proposto che ogni PNRR includa un livello minimo del 37% delle spese per la sostenibilità ambientale e la riduzione delle emissioni e del 20%, come livello minimo, delle spese relative al digitale: particolare attenzione sarà prestata alla trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione, della giustizia, del sistema sanitario e dei servizi pubblici.

Le Linee Guida nazionali approvate dal CIAE, allineate a quelle europee, sottoposte al Parlamento costituiranno lo “Schema di Piano Nazionale” che verrà presentato a metà ottobre per poi avviare un dialogo più approfondito con la Commissione e il Parlamento. Questo schema di piano nazionale conterrà una descrizione razionale e ordinata dei progetti di investimento e riforma, definiti attraverso un dialogo costante che è in corso con le Amministrazioni, gli Enti Locali e le Parti Sociali, che potranno contribuire alla definizione delle misure necessarie e urgenti. La definizione del PNRR si concluderà all’inizio del 2021 sinergicamente alla predisposizione degli altri documenti programmatici inseriti nel Semestre Europeo, in modo da poter essere tra i primi a presentare il piano formale non appena il “Next Generation Eu” e tutti i suoi strumenti legislativi saranno operativi, con il loro inserimento in Gazzetta Ufficiale europea.

Il Parlamento sarà chiamato a partecipare a tutte le fasi di definizione del Piano, contribuendo ad indirizzare le scelte del Governo.

Dobbiamo ricordare che creare le condizioni per il successo di un vasto piano di investimenti è davvero una sfida che il Paese si trova davanti; una sfida che siamo nelle condizioni di affrontare ma che richiede un grande e straordinario impegno e una grande cooperazione da parte di tutti gli attori istituzionali, politici, sociali ed economici.

Si tratta, per il nostro Paese, di un’opportunità irripetibile per rilanciare la propria crescita, e per uscire non solo dalla profonda recessione causata dalla crisi pandemica ancora in corso, ma anche per affrontare i profondi squilibri che da tempo hanno frenato il Paese, quali il basso livello di investimenti, l’elevata burocrazia, la bassa produttività, il pesante debito, nonché per definire un mercato del lavoro più attivo, e per ricucire le numerose fratture sociali e territoriali che si sono approfondite nel corso di molti anni. Insomma, questo è il momento giusto per delineare il futuro del nostro Paese che lasceremo alle prossime generazioni.

L’effetto redistributivo del programma europeo Recovery and Resilience Facility (RRF), che rappresenta la maggior parte degli stanziamenti del Next Generation EU (NGEU) è particolarmente rilevante nel caso dell’Italia. In particolare, la componente sovvenzioni ci darà la possibilità di incrementare gli investimenti pubblici materiali e immateriali, nonché le politiche di sostegno agli investimenti privati e all’innovazione, conseguendo anche un aumento del PIL e dell’occupazione. A sua volta, l’aumento del PIL ci consentirà di migliorare la dinamica del rapporto debito/PIL.

Simulazioni effettuate con il modello dinamico di equilibrio economico generale QUEST, sviluppato dalla Commissione Europea, mostrano che con i fondi del Recovery Plan il trend di crescita - quindi permanente, strutturale - del PIL, aumenterà fra 0,2 e 0,5 punti percentuali all’anno a seconda dell’efficienza ipotizzata della relativa spesa aggiuntiva. A questo effetto potrà aggiungersi quello, sempre sul PIL, delle riforme che verranno introdotte nell’ambito del PNRR.

In questi giorni si sta anche finalizzando, l’ho presentata ieri al Consiglio dei Ministri, anche la Nota di Aggiornamento del DEF (NADEF), che quest’anno è particolarmente complessa in quanto si cercherà di dettagliare una prima ipotesi di scansione di utilizzo dei Fondi Europei negli anni e sarà individuata la coerenza, dal punto di vista macroeconomico e di finanza pubblica, tra i Fondi e le risorse di Bilancio.

Ricordo infatti che i fondi del “Next Generation EU” sono sia quelli della Recovery and Resilience Facility ma anche quelli del Programma React EU e quelli del Just Transition Fund (JTF). A questi si assoceranno anche gli usuali Fondi strutturali e di investimento europei - alcuni dei quali finanziati per una cifra aggiuntiva nel quadro del “Next Generation Eu” - che necessitano, tutti questi programmi e Fondi, di una importante pianificazione sinergica con i nuovi Fondi varati al livello comunitario.

Si tratta quindi di un esercizio davvero complesso che deve considerare tutte le opzioni di utilizzo e le differenti combinazioni nel tempo e nel territorio. A questo si deve aggiungere che sarà necessario definire il giusto equilibrio tra prestiti (loans) e sovvenzioni (grant) tenendo in conto che questi ultimi non hanno impatto sul deficit, e quindi sul debito, al contrario dei primi per i quali si crea una pari necessità di finanziamento, in quanto essi invece contribuiranno all’aumento del debito, anche se, essendo loans a tassi bassissimi, hanno un impatto positivo sulla finanza pubblica da questo punto di vista.

È essenziale un’attenta programmazione di Bilancio in modo da garantire l’utilizzo ottimale dei fondi contestualmente ad una gestione oculata delle finanze pubbliche che dovrà, contemporaneamente al finanziamento del Piano di Ripresa, mirare alla sostenibilità di lungo periodo del debito.

Quest’ultimo dovrà rientrare, nel medio periodo, su un sentiero di riduzione dopo l’incremento dovuto alle necessarie misure di sostegno ai redditi e all’economia introdotte in questo anno di crisi pandemica.

Pertanto dovremo immaginare anche un disegno del Bilancio coerente con questa nuova spinta agli investimenti, indirizzando le risorse verso un utilizzo coerente e riqualificando la spesa e riducendo la spesa improduttiva. Lavoreremo per disegnare un nuovo sistema fiscale sinergico agli obiettivi che ci stiamo prefiggendo, accompagnando il processo di trasformazione produttiva e di disegno del nuovo modello di sostenibilità, garantendo contemporaneamente l’equità del sistema.

Passando al contenuto delle Linee Guida del PNRR:

Innanzitutto va ricordato come le linee guida del PNNR prendano le mosse dal Piano di Rilancio presentato dal Presidente del Consiglio e approfonditamente discusso nel corso della consultazione nazionale Progettiamo il Rilancio. Questo era costruito intorno a tre linee strategiche: la modernizzazione del Paese; la transizione ecologica e l’inclusione sociale e territoriale e la parità di genere. Per realizzare le linee strategiche, il Piano di Rilancio individuava nove direttrici di interventi che sono state integrate nelle Linee Guida al PNRR e che porteranno alla definizione dello “Schema di PNRR” di metà ottobre.

Il PNRR sarà costruito secondo una precisa sequenza logica che parte dall’individuazione delle “Sfide” che il Paese intende affrontare per poi definire le “Missioni” di azione attraverso l’individuazione di grandi obiettivi ed aree di intervento. Le “Missioni” sono declinate in “clusters” omogenei che raggruppano aree di azione coerenti tra loro con i quali si intende realizzare le singole missioni. Il terzo livello, più micro, sono i singoli progetti di investimento - che rappresentano le unità di base del PNRR - di cui poi si compongono i “clusters”. Su questi è al momento in corso, insieme al Dipartimento Politiche Europee, una attenta fase di selezione e valutazione. A questo schema si accompagneranno le iniziative di riforma che costituiscono le politiche di supporto e di contesto necessarie alla realizzazione delle missioni e al raggiungimento degli obiettivi del piano.

Questo schema segue quanto indicato nelle Linee Guida pubblicate dalla Commissione Europea per la redazione dei PNRR nelle quali si richiede agli Stati Membri che i piani nazionali presentino riforme e investimenti raggruppati in componenti coerenti e dirette ad affrontare una problematica specifica.

Nelle Linee Guida presentate al Parlamento nelle scorse settimane, le quattro sfide sono state declinate come miglioramento della resilienza e della capacità di ripresa dell’Italia, riduzione dell’impatto sociale ed economico della crisi pandemica, sostegno alla transizione verde e digitale, innalzamento del potenziale di crescita dell’economia e creazione di occupazione.

Le missioni in cui si articolerà il PNRR sono invece sei e rappresentano le aree “tematiche” strutturali di intervento attraversate da macro aree trasversali a tutta l’economia. Basti pensare ad esempio alla missione relativa alla digitalizzazione, che abbraccia contemporaneamente più ambiti di intervento, dalla Pubblica Amministrazione al mondo dell’istruzione e della ricerca, passando per la competitività del sistema produttivo, la giustizia e la salute.

Tali missioni sono state identificate nella:

1. digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo;
2. rivoluzione verde e transizione ecologica per far fronte ai nuovi più ambiziosi obiettivi dell’European Green Deal;
3. infrastrutture per la mobilità, che troverà attuazione attraverso investimenti sulla rete stradale e autostradale compresi la rete ferroviaria AV-AC ad alta velocità di rete e il completamento dei corridoi TEN-T;
4. istruzione, formazione, ricerca e cultura con interventi volti a migliorare la qualità dei sistemi di istruzione e formazione oltre che al rinnovo delle infrastrutture scolastiche e universitarie;
5. equità sociale, di genere e territoriale che comprende, tra i “clusters” di azione, le misure di contrasto al lavoro sommerso, di maggior tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, oltre che di empowerment femminile in termini di formazione ed autoimprenditorialità; infine,
6. la missione “salute”, da intendersi non solo come rafforzamento della resilienza e della tempestività di risposta del sistema sanitario, ma anche come sostegno alla ricerca medica, immunologica e farmaceutica.

Nelle Linee Guida sono state poi definite alcune politiche e riforme di supporto al Piano.

La prima riguarda la Pubblica Amministrazione in tutte le sue componenti: si intende innanzitutto garantire la finalizzazione degli investimenti pubblici migliorando il coordinamento centrale dei piani di investimento e sostenendo la capacità progettuale centrale e degli Enti Locali. Verranno snellite le procedure amministrative, si favorirà il ricorso al partenariato pubblico-privato e si introdurrà la riforma delle concessioni statali, per garantire maggiore trasparenza e un corretto equilibrio tra l’interesse pubblico e privato, nonché il costante miglioramento del servizio per gli utenti. Verrà implementata una riforma del personale della Pubblica Amministrazione intervenendo tra l’altro, sulla valorizzazione della performance organizzativa e sulla regolazione dello smart working, nonché sulla semplificazione amministrativa e normativa.

Le Linee Guida del PNRR contemplano anche interventi nel campo della Ricerca e Sviluppo incrementando le risorse dedicate a questo settore e migliorando i risultati prodotti. Andrà favorita la partecipazione delle imprese italiane a progetti e alleanze europee e internazionali di collaborazione su progetti di innovazione tecnologica, verrà promossa l’istituzione di crediti di imposta per gli investimenti innovativi e verdi e verranno canalizzati maggiori investimenti privati verso l’innovazione tecnologica.

Si interverrà anche sul fisco attraverso un processo di riforma che si caratterizzerà principalmente per la riduzione del cuneo fiscale sul lavoro, la revisione complessiva della tassazione verso una maggiore equità, la lotta all’evasione e la revisione del sistema di incentivi ambientali, di quelli per il sostegno alle famiglie e alla genitorialità e per la partecipazione al mercato del lavoro.

Altra importante riforma sarà quella della giustizia, da attuare sia attraverso interventi di riforma processuale e ordinamentale sia tramite il potenziamento delle risorse umane sia delle dotazioni strumentali e tecnologiche.

I prossimi passi: selezione dei progetti

Il Piano sarà finalizzato raccogliendo le proposte formulate dalle Amministrazioni, dagli Enti Territoriali e da potenziali co-investitori e selezionandole, lavoro che, appunto, è in corso, secondo criteri oggettivi tali da consentire il conseguimento delle missioni fondamentali e da assicurare un equo trattamento dei vari attori e soggetti.

Il primo insieme di criteri discende dalla necessità che il PNRR e tutti i progetti che lo costituiscano siano coerenti con il regolamento della Recovery and Resilience Facility (RRF) e dovranno essere quindi allineati, come ho già detto, con le Raccomandazioni specifiche indirizzate al Paese dal Consiglio e con le sfide e le priorità di policy individuate nell’ambito del Semestre Europeo, in particolare quelle legate alla transizione verde e digitale.

Vi sono poi altri criteri stringenti di ammissibilità dei progetti quali il significativo impatto positivo su crescita del PIL potenziale e dell’occupazione nonché la possibilità di quantificare i costi e gli impatti economici, ambientali e sociali dei progetti che devono comunque essere motivati e ragionevoli. Ci dovrà inoltre essere un chiaro legame tra le azioni e le politiche di riforma di supporto.

Al fine della puntuale rendicontazione prevista per l’erogazione dei fondi, i progetti dovranno anche avere una chiara tempistica e modalità di attuazione, con target intermedi e finali, chiara identificazione del soggetto attuatore e nel caso integrino progetti esistenti, devono rafforzarli credibilmente.

A questi criteri se ne assoceranno altri atti a rafforzarne la valenza quali: la possibilità di creazione di beni pubblici (infrastrutture, salute, ambiente, etc.); la rapida attuabilità/cantierabilità o quelli che per l’implementazione e il finanziamento prevedano forme di partenariato pubblico-privato, ovvero progetti che prevedano capitali privati per la loro realizzazione. Saranno inoltre privilegiati i progetti che comportino basso consumo di suolo e favoriscano l’utilizzo efficiente e sostenibile di risorse naturali.

Il processo di selezione, con i suoi criteri, intende evitare una frammentazione del PNRR in progetti isolati e non coerenti fra di loro, non collocati all’interno di strategie intersettoriali e che non sfruttino le economie di scala e di scopo, necessarie per un impatto significativo sugli obiettivi prefissati dal Piano stesso. Inoltre si vuole evitare l’introduzione di progetti non in linea con gli obiettivi generali o difficili da valutare e monitorare, che oltretutto potrebbero non ottenere l’approvazione in sede europea. È altresì necessario non disperdere risorse su progetti che presentino un rilevante rischio di mancato raggiungimento di realizzazione. Parimenti, sono ancor più da scartare progetti che abbiano già incontrato significativi problemi progettuali o di attuazione. Accanto a tali requisiti, si richiede agli Stati di valutare se altri strumenti dell'Unione possano offrire un sostegno e un finanziamento adeguato ai progetti presentati.

Concludo ribadendo quanto ho già avuto modo di affermare alla Camera dei deputati: con il Recovery Plan, abbiamo una concreta possibilità di rilanciare gli investimenti e rinnovare il Paese. È necessario un salto di qualità da parte delle istituzioni e di tutte le componenti dell’economia e della società italiana.

Dobbiamo ora passare alla fase più concreta di formulazione del Piano, essendo consci che si tratta di un progetto che richiede riforme mirate e sfidanti e una scelta dei progetti basata sul merito e sull’efficacia attesa.

Il mio sincero auspicio è che tutti noi non verremo meno a questa sfida, a questa occasione irripetibile di rilanciare la nostra economia, la coesione sociale e la sostenibilità ambientale e – cosa più importante – di dare vere opportunità di lavoro e di crescita umana ed economica ai nostri giovani.

 Download dell'intervento

• Audizione del ministro sulle linee guida del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza [Commissione riunite Bilancio e Politiche Ue del Senato] – 1 ottobre 2020 (PDF, 256 KB)