Ministero dell'Economia e delle Finanze

07/02/2001

AUDIZIONE DEL MINISTRO VISCO PRESSO LA COMMISSIONE PARLAMENTARE CONSULTIVA IN ORDINE ALLA RIFORMA DEL BILANCIO STATALE AI SENSI DELLA LEGGE 3 APRILE 1997, N. 94

Roma, 7 febbraio 2001

1.

Come è noto, il processo di riforma avviato dalla legge 94 del 1997 opera su due versanti, entrambi determinanti ai fini dell'imponente sforzo di razionalizzazione posto in atto in questi anni per adeguare gli strumenti di governo della finanza pubblica alle esigenze del paese. La riforma delle norme di contabilità generale, che ha inciso notevolmente nell'impianto stesso del bilancio dello Stato, si è infatti accompagnata - in occasione della unificazione del Ministero del tesoro e di quello del bilancio e della programmazione - alla riorganizzazione degli apparati amministrativi di settore. Sull'uno e sull'altro fronte i risultati conseguiti hanno sicuramente contribuito all'opera di risanamento e di sviluppo della finanza pubblica. Grazie ad essi, è possibile oggi registrare un confortante recupero di efficienza nei meccanismi complessivi che presidiano il supporto e la gestione delle politiche di governo in un ambito di tale rilevanza.

E tuttavia, il processo di riforma non è fermo a tali risultati, giacché vede oggi sulla via della piena realizzazione ulteriori obiettivi di alto profilo, decisivi per la sfida della modernizzazione, dell'efficienza degli apparati e della efficacia degli strumenti per l'azione di governo della finanza pubblica.

In un certo senso, la riforma delle strutture già realizzata al Ministero del tesoro ha anticipato le linee-guida del riordino di tutti gli apparati del Governo centrale impostata con la legge 59 del 1997; l'imminente compimento della riforma Bassanini completerà il disegno, accorpando nel Ministero dell'economia e delle finanze il centro unitario delle responsabilità politiche e della gestione amministrativa in materia di entrate e di spese dello Stato. L'impatto delle riforme innescate dalla legge 59 non sarà peraltro solo quello immediato e diretto derivante dal ridisegno dei grandi comparti in cui si articola, a seguito del decentramento di funzioni alle Regioni e al sistema delle autonomie, la struttura del governo e della pubblica amministrazione statale. Sarà anche quello, di importanza altrettanto rilevante, che deriva dalla necessità di assecondare e radicare - sul versante della programmazione, gestione, monitoraggio e controllo delle decisioni di finanza pubblica - i cambiamenti di cultura amministrativa, prima ancora che strutturali, gestionali e operativi, che derivano dalla compiuta attuazione dell'intero pacchetto delle riforme volute dai governi di questa legislatura.

Su questo piano, le modifiche apportate nell'impianto del bilancio dello Stato e nelle regole di contabilità generale rispondono ai medesimi principi che hanno ispirato la legge di riforma più generale. L'articolazione per unità previsionali di base e per centri di responsabilità modellati sulle missioni istituzionali, la classificazione per funzioni-obiettivo, l'introduzione della contabilità economica analitica nel bilancio dello Stato possono già essere lette in parallelo con alcuni principi fondanti delle riforme Bassanini. Se adeguatamente applicate e sviluppate nella prassi amministrativa, ne costituiscono anzi uno strumento prezioso di radicamento efficace e coerente. Basta pensare, ad esempio, al decreto legislativo 300 - che avrà piena esecuzione con l'avvio della prossima legislatura - nella parte in cui identifica i grandi comparti dell'amministrazione statale e le loro articolazioni di primo livello sulla base delle missioni primarie, o alle norme dirette ad affidare ai dirigenti la responsabilità piena della gestione di competenza e a costruire strumenti di verifica e di controllo orientati alla valutazione dei risultati in termini di efficienza, efficacia ed economicità rispetto agli obiettivi prefissati.

Nel complesso, la missione affidata alle strutture deputate alla gestione del bilancio e delle decisioni di finanza pubblica emerge sempre più nei suoi profili alti di governance, di programmazione economico-finanziaria, di gestione della manovra, di controllo della spesa statale e di verifica dei suoi effetti reali.

Superata, insomma, con successo la fase acuta del risanamento dei conti pubblici, le riforme attuate nel settore rivelano per intero il loro potenziale nella sfida di più ampio respiro della modernizzazione degli apparati e dei moduli operativi della pubblica amministrazione. Di necessità, tale sfida passa anche - ed in modo assai rilevante - per la definizione degli assetti generali che caratterizzano i rapporti interni alla pubblica amministrazione in materia di finanza pubblica. Proprio per questo, l'analisi dello stato di attuazione della riforma voluta dalla legge 94 è, al tempo stesso, una occasione importante per valutarne gli effetti, in prospettiva, alla luce del processo più generale di riforma in atto.

2.

Con la scelta del modello dipartimentale, il processo di unificazione del ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica si è caratterizzato per la forte e compatta aggregazione delle strutture lungo l'asse portante delle specifiche missioni istituzionali. Il criterio guida è stato così quello di una forte specializzazione degli apparati nei settori in cui avevano storicamente acquisito un valore aggiunto, abbandonando o trasferendo invece compiti meno coerenti con le missioni specifiche delineate.

Si è trattato di un fattore rilevante di razionalizzazione che ha operato per tutti e quattro i dipartimenti nati dalla riforma, ma che ha assunto una più incisiva valenza per il dipartimento delle politiche di coesione e sviluppo. Rispetto ai compiti maggiormente assestati degli altri, per tale dipartimento l'attuazione della riforma ha comportato infatti un significativo recupero delle motivazioni di fondo dell'azione amministrativa affidata alla cura delle sue strutture sui due versanti (settoriale e territoriale, cioè) dell'intervento dello Stato nella politica degli investimenti. La principale criticità affrontata riguardava la qualità della programmazione della spesa in conto capitale, specie nelle aree arretrate del paese.

La situazione da cui si veniva era tutt'altro che positiva.

Alla prolungata crisi e alla perdita di indirizzo e trasparenza dell'intervento per il Mezzogiorno si aggiungevano una pianificazione settoriale spesso di carta, la sostanziale assenza - dopo il tentativo fallito del 1981-83 - di valutazioni di fattibilità economico-sociale dei progetti, un forte accentramento decisionale, spesso in luoghi burocratici privi delle adeguate conoscenze.

In presenza di risultati così scoraggianti la finalità di razionalizzazione e potenziamento degli strumenti operativi è stata perseguita innanzi tutto raccogliendo tutte le competenze in un singolo Dipartimento a cui sono affidate tutte le funzioni di programmazione economica e finanziaria, coordinamento e verifica degli interventi per lo sviluppo economico territoriale e settoriale. Contemporaneamente veniva istituito ex novo il "Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici". In questi due poli sono racchiuse le due principali missioni con cui la riforma ha ridisegnato la programmazione affidata in questo settore al Ministero: negoziare, valutare.

Il concetto e la pratica della negoziazione non erano certo estranei alla programmazione del passato. Ma tale negoziazione era caratterizzata da elementi che ne minavano in radice il significato e la portata.

Nel nuovo contesto di decentramento delle responsabilità di spesa, al dipartimento è stato affidato il compito di una negoziazione diversa: fortemente riferita all'analisi e ai progetti dei singoli territori; intermedia fra gli interessi e le responsabilità di spesa dei livelli locali di governo e le responsabilità di indirizzo settoriale dei singoli Ministeri; fondata il più possibile sulla valutazione ex ante dei ritardi, delle opportunità, dell'impatto strategico, in una parola dei costi e dei benefici complessivi dei progetti.

In questo quadro, anche il "partenariato" con le rappresentanze sociali e delle imprese, da cogestione neo-corporativa per la selezione degli interventi può trasformarsi, a livello nazionale, nel confronto sugli indirizzi e sugli obiettivi generali, sviluppandosi, a livello locale, nel confronto tecnico sui progetti, sulle loro ricadute positive, sulla mitigazione dei loro eventuali impatti negativi.

Perno di questo diverso modo di operare, in una logica di effettiva sussidiarietà, è l'altro principio, quello della valutazione.

Al nuovo Nucleo sono stati affidati compiti strategici. In primo luogo, quello di produrre, diffondere e talora applicare metodi di valutazione approfonditi, dando al tempo stesso supporto all'attività programmatica del Dipartimento, delle altre amministrazioni e soprattutto delle istituzioni locali a cui si vanno trasferendo le responsabilità di programmazione, sia in fase di indirizzo, sia nella fase di monitoraggio diagnostico dei progetti. Al nucleo è affidato inoltre il compito di sottoporre a verifica i risultati degli interventi, individuando le cause degli insuccessi e formulando proposte per rimuoverle.

L'esperienza sin qui accumulata conferma la validità delle scelte operate e soprattutto la centralità delle attività di valutazione. E' la valutazione ex-ante del Programma di sviluppo del Mezzogiorno che ha consentito, nonostante le profonde novità introdotte, la celere approvazione da parte della Commissione europea del documento stesso e, soprattutto, dei Programmi operativi, regionali e centrali, che vi hanno fatto seguito. E' da questo approccio che deriva l'avvio con l'erogazione di recente dei finanziamenti previsti, di circa 200 studi di fattibilità, selezionati a fine 1999 e strettamente monitorati, che consentirà di disporre di un paniere di progetti di cui i cittadini possano conoscere in anticipo presumibili vantaggi e svantaggi. Come nel caso dello studio che, dopo venti anni di progettazione ingegneristica, ha finalmente analizzato la fattibilità economica, sociale e ambientale del Progetto del Ponte sullo Stretto.

Del resto, è sempre il rafforzamento tecnico dei dipartimenti di programmazione delle Regioni del mezzogiorno che ha consentito, con l'assistenza del Servizio fondi strutturali del Ministero, di recuperare la situazione del passato in termini di capacità di spesa. E' l'attività del Nucleo, di cui si è data annuale informazione al Parlamento, ad avere favorito notevoli progressi in materia di investimenti pubblici. E' la costituzione in atto di una rete di nuclei di valutazione e verifica in tutte le Regioni e nelle principali amministrazioni centrali che potrà consentire di completare e consolidare il processo di riqualificazione di quegli investimenti.

Quanto poi all'esigenza di potenziare il monitoraggio dell'impegno delle risorse di provenienza interna ed europea afferenti alle politiche di sviluppo, essa sarà meglio soddisfatta dall'attività di una apposita direzione generale, allo scopo costituita con D.P.R. recentemente approvato in prima lettura dal Consiglio dei Ministri.

L'esperienza ha mostrato anche il permanere di criticità, alcune esterne, altre interne all'amministrazione.

All'esterno, si sente ancora forte il peso di una stagione nella quale società di consulenza private, anche di prestigio, anche di fama internazionale, erano state abituate da amministrazioni pubbliche fragili e non sufficientemente competenti a standard di analisi assolutamente inadeguati; svilendo il valore e il concetto stesso dello "studio di fattibilità". Man mano che il rafforzamento tecnico delle amministrazioni procederà, con l'impulso rilevante del dipartimento e di altri centri amministrativi di qualità - come quelli nei Ministeri dell'Industria o dei Lavori pubblici - questi standard potranno cambiare.

Sul piano interno alla pubblica amministrazione, permangono nonostante importanti progressi, diaframmi eccessivi alla cooperazione orizzontale fra Ministeri: fra quelli con responsabilità settoriali e fra questi e il Tesoro, nella sua responsabilità generale di programmazione. E' anche il frutto dell'illusione di una piena separabilità delle competenze. Si tratta di questione da avere bene a mente nei prossimi mesi nel dare attuazione, con saggezza e potenziando modalità leggere di raccordo orizzontale, al ridisegno dei Ministeri previsto dal D.lgs. 300/99. Di fatto è solo in questa chiave di reciproca cooperazione che può trovare concreta applicazione - come del resto sta accadendo in sede di definizione dei regolamenti di organizzazione dei futuri ministeri - il criterio di riparto delle competenze che affida al Ministero dell'economia e delle finanze compiti di programmazione, di coordinamento e di verifica degli interventi e agli altri Ministeri le responsabilità di gestione delle politiche di settore.

3.

Già il documento di programmazione economica e finanziaria 1998 - 2001, nell'analizzare i bisogni di infrastrutturazione del paese, riconosceva la necessità del ricorso a tale tecnica finanziaria. Conseguentemente, la disciplina in materia di lavori pubblici veniva riformata attraverso la legge n. 415/1998 (c.d. "Merloni-ter") allo scopo di rendere lo strumento della concessione di costruzione e gestione compatibile con le tecniche di finanza di progetto. Una legge successiva (la legge n. 144/1999) ha istituito all'interno del CIPE, l'Unità tecnica Finanza di Progetto, cui è affidata la missione di promuovere, all'interno delle pubbliche amministrazioni, l'utilizzo di tecniche di finanziamento di infrastrutture con ricorso a capitali privati, nonché di fornire supporto e assistenza tecnica alle amministrazioni stesse nelle fasi di sviluppo e realizzazione di iniziative di tale genere.

La strada per facilitare il ricorso all'utilizzo del project financing si è andata ultimamente completando. In linea con gli obiettivi di finanza sostitutiva fissati dal documento di programmazione economico-finanziaria 2001-2004 la legge finanziaria 2001 ha introdotto una norma che ha lo scopo di rendere omogeneo ed unitario il momento valutativo sui grandi progetti infrastrutturali attraverso il coinvolgimento dell'Unità. L'art. 57 prevede, infatti, che le amministrazioni statali, in fase di pianificazione ed attuazione dei programmi di spesa per la realizzazione di infrastrutture, acquisiscano le valutazioni dell'Unità secondo modalità e parametri che dovranno essere definiti con deliberazione CIPE.

4.

Nel processo di specializzazione delle strutture per missioni compatte, il Dipartimento del tesoro è divenuto titolare delle funzioni di elaborazione dei documenti di programmazione economico-finanziaria, ferme restando le tradizionali competenze in materia di gestione del debito e dei processi di privatizzazione; ha perso, invece, a favore della Ragioneria, la gestione dei conti di tesoreria.Quanto allo sviluppo delle infrastrutture, un accenno merita l'attenzione particolare dedicata ai nuovi strumenti di finanziamento delle opere pubbliche, che ha portato di recente anche alla istituzione di una apposita task force. Il ricorso ad uno strumento, quale il project financing, per favorire la partecipazione di investitori privati nella realizzazione di opere pubbliche risulta quasi una scelta obbligata per un paese come l'Italia, il cui livello di infrastrutturazione è al di sotto di quello degli altri partners dell'Unione Europea e in cui solo recentemente è stata favorita la partecipazione privata in settori storicamente pubblici.

In quest'ottica si è proceduto ad una prima semplificazione e razionalizzazione dei documenti di programmazione economico-finanziaria e delle relazioni trimestrali di cassa. Rimane tuttavia da rendere più fluido e completo il processo di trasferimento dei dati di fabbisogno in dati di indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni. Molto rimane, altresì, da fare nella semplificazione della struttura delle trimestrali di cassa, compito questo che peraltro è strettamente collegato alla standardizzazione, anche attraverso procedure informatiche, del trattamento dei dati di cassa, del bilancio e della tesoreria, nonché alla scomposizione di questi ultimi.

Un impegno di rilevanti dimensioni si è concentrato, più di recente, nella gestione dei processi di privatizzazione, i cui sviluppi formano oggetto di uno specifico Libro bianco che a breve fornirà un rendiconto complessivo delle attività svolte e dei risultati ottenuti nell'attuazione degli indirizzi di settore. L'accelerazione del processo di privatizzazione delle imprese pubbliche ha posto in luce l'esigenza di rafforzare la struttura esistente per ciò che riguarda le funzioni di gestione delle partecipazioni pubbliche e relative dismissioni. Con lo stesso DPR menzionato in precedenza ed in via di perfezionamento, si è perciò prevista l'istituzione di una nuova direzione generale cui è attribuita la competenza in materia, razionalizzando in tal modo anche l'assetto troppo ampio della struttura dipartimentale cui tali compiti sono stati sottratti.

5.

l'orientamento a concentrare l'esecuzione della spesa su progetti e missioni specifiche affinando e razionalizzando gli strumenti di verifica dei risultati conseguiti.il collegamento fra bilancio e sua esecuzione attraverso la Tesoreria in modo da garantire un quadro di riferimento complessivo dell'attuazione delle decisioni di bilancio;il raccordo fra gestione di competenza e gestione per cassa orientato in modo da assicurare la valutazione sia in termini di legalità che di effettività;Nell'impianto del dipartimento della Ragioneria generale, le scelte di fondo si sono di necessità allineate su alcuni principi della riforma coeva del bilancio dello Stato al fine di conseguire:

Il cuore dei compiti della Ragioneria è stato così ricostruito su una estensione della missione, ora da collocare in un contesto europeo, di monitoraggio e controllo continuo dell'evoluzione della gestione della finanza statale e della finanza del comparto pubbliche amministrazioni (nella accezione adottata dall'ISTAT), nei suoi profili di competenza, di cassa e di tesoreria.

Tale impostazione poneva immediatamente il problema di un raccordo e di una integrazione stretta dei tradizionali flussi informativi del sistema RGS-Corte dei Conti, in materia di bilancio dello Stato, con i flussi relativi agli andamenti dei conti accesi presso la tesoreria statale in nome e per conto degli enti e degli organismi entrati a far parte del sistema di tesoreria unica.

È forte l'esigenza di una continua, costante ed integrata funzione di controllo degli andamenti di tesoreria: e tale funzione, anche in ragione delle responsabilità che gli obblighi europei pongono in testa ai Governi nazionali, appare opportuno che rimanga intestata al Tesoro e, per esso, al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. Come è stato fatto, trasferendo alla Ragioneria tutte le competenze gestionali in materia di conti correnti di Tesoreria, mentre la Tesoreria centrale è stata affidata alla Banca d'Italia, come già le Tesorerie Provinciali.

Esistono dunque le condizioni per realizzare un sistema informativo integrato (Tesoro-Banca d'Italia) in grado di fornire in tempi ragionevolmente rapidi dati sul processo di formazione-copertura del fabbisogno e sull'andamento dell'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni. Per tale ultima funzione è necessario operare una articolazione e disaggregazione (per natura della spesa ed ente destinatario) degli accrediti e delle spese operate dai tesorieri degli enti a valere sui conti di tesoreria.

È necessario, più in generale, sul fronte della spesa, realizzare un quadro complessivo di dati, con le medesime caratteristiche di quello oggi disponibile, grazie al fisco telematico, per le entrate. Di un quadro, cioè, a cui affluiscano con regolarità e tempestività flussi di informazione di diversa provenienza, strutturati secondo standard uniformi e adeguati alle esigenze del trattamento informatico.

È un processo lungo e complesso, ben lungi dall'essere concluso e che richiede un impegno notevole anche sul fronte dell'impulso alla razionalizzazione dei flussi informativi provenienti dall'esterno, dalle Regioni, dagli enti locali e dall'intero settore pubblico allargato. Si tratta di rivisitare, in una logica di migliore efficienza decisionale e operativa, la stessa struttura dei conti pubblici, dei raccordi e dei flussi di informazione che devono alimentarli da molteplici fronti.

Primi passi in questa direzione sono stati mossi all'interno del gruppo di monitoraggio istituito presso il sottosegretario Giarda. Il problema è ora quello di trasferire le esperienze maturate in questi anni "dentro" l'ordinaria operatività della struttura amministrativa, a partire dalle opportunità che offrono le disposizioni dell'ultima legge finanziaria e dalla spinta efficace che può venire dalla costruzione di un sistema informativo pienamente integrato e funzionale.

L'impegno nel complesso, è quello di potenziare e strutturare in modo sempre più adeguato il ruolo della Ragioneria generale nelle sue funzioni di governance, di analisi e di monitoraggio, di coordinamento e di regia nella gestione del bilancio. Risultati positivi sono stati in proposito conseguiti (e vanno ulteriormente sviluppati) con la messa a punto del modello previsionale di lungo periodo della spesa previdenziale e con l'avvio del monitoraggio mirato alla spesa sanitaria e a quella per l'istruzione, settori di spesa cioè per i quali le responsabilità di gestione e di controllo sono esterne al Ministero.

6.

Le innovazioni principali introdotte in attuazione della legge 94 nella impostazione del bilancio dello Stato hanno trovato applicazione nei documenti di bilancio di questi ultimi anni.

Nel 1998 è già stata introdotta l'articolazione per unità previsionali di base e per centri di responsabilità amministrativa, mentre con il bilancio del 1999 è stata realizzata una ulteriore fase di avanzamento con la definizione della nuova classificazione funzionale delle spese per funzioni - obiettivo. Nel contempo è stata definita la nuova classificazione economica delle spese, inserita nel bilancio per l'anno 2000, integrandola con i criteri adottati in contabilità nazionale.

Il completamento del nuovo assetto del bilancio e del connesso sistema contabile è stato realizzato mediante la predisposizione del "Budget dello Stato" sulla base del sistema di contabilità economica analitica per centri di costo e la rilevazione dei costi sostenuti attuata sperimentalmente per il primo semestre 2000.

Un aspetto qualificante del processo di riforma in atto è infatti rappresentato dall'introduzione di tale sistema di contabilità, utile per il processo di programmazione, il monitoraggio dell'azione amministrativa ed il controllo di gestione giacché qualifica, per ciascuna struttura organizzativa, il profilo economico, cioè il costo di gestione, secondo la rispettiva natura e destinazione della spesa.

Passando a considerare un diverso piano, uno dei cardini della riforma del bilancio sta in un criterio di fondo: l'autorizzazione annuale assegna ai singoli centri di responsabilità amministrativa un insieme di risorse utile a conseguire i risultati e gli obiettivi messi a fuoco nella fase ascendente di costruzione del bilancio, sulla base delle autorizzazioni legislative in vigore e delle innovazioni che derivano, durante la sessione di bilancio, dalle decisioni e dagli indirizzi politici. Le unità di base sono state pensate come involucri finanziari idonei a seguire plasticamente il processo di riorganizzazione delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato. Ciò implica che la ricognizione del tessuto gestito da ogni centro di responsabilità e la sua scomposizione in capitoli di gestione sia il frutto di un continuo processo di analisi-confronto con le amministrazioni di settore, idoneo ad affinare progressivamente l'intero sistema.

Le esperienze di questi primi anni di applicazione della riforma lasciano maturare talune linee guida per quest'opera di affinamento che deve essere orientata, via via che procede lo sforzo di razionalizzazione e si ampliano le opportunità offerte dalle stesse innovazioni introdotte, verso assetti sempre più funzionali e aderenti agli obiettivi della riforma. Occorrerà impostare un'ampia rivisitazione nell'impianto delle unità previsionali di base, di cui va promossa anche una sostanziosa riduzione, e della loro articolazione interna in capitoli alla luce di principi che, salvaguardando l'ambito riservato al voto parlamentare, garantiscano il massimo possibile di flessibilità nella gestione decentrata delle risorse e, insieme, strumenti efficaci e tempestivi per la gestione complessiva del bilancio, il monitoraggio e il controllo della spesa.

Le unità di base devono essere costruite in modo da ampliare al massimo - fatte salve le spese obbligatorie e quelle di investimento determinate per legge - la quota di risorse sulle quali si può esprimere il potere del dirigente di spostare e riorganizzare risorse per ottenere economie e/o guadagni di efficienza. A sua volta, l'articolazione interna per capitoli dovrebbe essere guidata da esigenze di maggiore specificità, avendo anche di mira la necessità di continue operazioni di scomposizione - riaggregazione dei dati che le moderne tecnologie consentono e sono cruciali, a fini conoscitivi, per i processi di decisione politica, di efficace gestione del bilancio, di efficiente programmazione e controllo della spesa.

In tele quadro, strategicamente rilevante è anche il ruolo delle ragionerie centrali, che le modifiche della legge 94 consentono di individuare come organi di cooperazione con le amministrazioni controllate al fine di tenere la gestione del bilancio lungo le linee e gli obiettivi fissati con l'approvazione dei documenti finanziari. Decisiva è in proposito la capacità di realizzare un graduale ma profondo cambiamento nella strumentazione culturale e nei moduli operativi di questi organismi, che può produrre i suoi effetti anche nella prospettiva della graduale introduzione di modelli di controllo economico per centri di costo.

In base a tale impostazione sarà possibile conseguire in definitiva, nell'attuazione della riforma, l'intento di aprire, nell'impianto degli apparati e delle strumentazioni contabili, ad una moderna e funzionale articolazione degli assetti che concorrono ai complessi procedimenti di bilancio.

7. Per una valutazione in prospettiva della situazione determinata dalla attuazione della riforma del bilancio si può partire dalla duplice esigenza che prevale allo stato attuale: di rendere cioè la decisione politica meno frammentata e di favorire l'analisi dell'efficienza e produttività della spesa. Questi due obiettivi sono stati realizzati finora solo parzialmente, tanto è vero che in sede di approvazione della legge 208 dell'estate del 1999 Governo e Commissioni bilancio di Camera e Senato si sono trovati d'accordo sull'opportunità di costruire uno schema di bilancio semplificato proprio per rendere il bilancio dello Stato più agevolmente interpretabile in sede di analisi politica. D'altra parte si è altresì rivelata poco efficiente l'idea che la struttura formale del bilancio dello Stato potesse soddisfare - oltre all'obiettivo della trasparenza per la decisione politica - anche l'esigenza delle analisi di efficienza e produttività. Al Tesoro si sta sviluppando l'idea che le analisi di efficienza, economicità ed efficacia richiedono una strumentazione informativa che non è esattamente compatibile con l'insieme di informazioni rilevanti per la decisione politica che, mi permetto di sottolineare, è soprattutto decisione sulla allocazione delle risorse tra impieghi alternativi.

La visione che voglio lasciare a questa Commissione sull'esigenza di adeguare la struttura del bilancio dello Stato vede, in prospettiva, alcune azioni che segnalo senza pretesa di fornire un'agenda completa.

a) La decisione politica sul bilancio dovrebbe privilegiare le scelte allocative ad una dimensione sufficientemente aggregata. Le diversità di opinioni tra Governo e Parlamento su questioni di minore importanza (fare una strada qui piuttosto che una là) non dovrebbero essere risolte attraverso lo strumento legislativo.

b) Il bilancio dello stato predisposto per l'esame parlamentare dovrebbe essere presentato con unità previsionali di base più aggregate (meno numerose) di quelle attuali.

c) Dovrebbe essere rivista la attuale struttura del bilancio del Ministero del tesoro, limitandone capitoli e unità previsionali di base ai compiti propri del Ministero stesso.

d) Le autorizzazioni di cassa non dovrebbero più essere applicate alle singole UPB, ma a grandi programmi di spesa o ai bilanci di interi ministeri, rendendole più aderenti alla loro natura e di più agevole applicazione.

Di maggiore complessità è infine il problema - a cui si vuole solo accennare in questa sede - di come conciliare in modo equilibrato le esigenze di controllo della spesa pubblica, che devono rimanere necessariamente accentrate, e la flessibilità richiesta, anche nella gestione delle risorse finanziarie, per assicurare l'autonoma responsabilità dei singoli dirigenti a cui è affidata nei diversi settori la gestione degli affari amministrativi.

8.

Nonostante qualche difficoltà, la scelta - che sembra confermata dalle disposizioni del decreto legislativo 300 anche per il futuro Ministero dell'economia e delle finanze - ha trovato la sua attuazione in un assetto che vede impegnato il quarto dipartimento prevalentemente in compiti trasversali a carattere generale, di definizione unitaria del quadro d'assieme e delle politiche di settore, di attuazione dei profili che riguardano l'intero Ministero, oltre che di coordinamento delle strutture interne ai tre dipartimenti incaricate della gestione operativa delle risorse assegnate. E' da questa missione "di servizio", dalla capacità di fare asse intorno alla costruzione della necessaria cornice unitaria e di dare corpo agli impulsi indispensabili per preservare e sviluppare l'unità di sistema, che trae la sua ragion d'essere il dipartimento.

Nella fase dell'unificazione, tale opzione ha avuto effetti per molti versi positivi, in particolare nelle due aree di maggiore criticità nella gestione delle risorse: il personale e l'informatica.

Quanto alla gestione delle risorse umane, si possono rapidamente menzionare l'istituzione del ruolo unico del personale, l' unificazione dei fondi di amministrazione per la retribuzione accessoria e la contrattazione accentrata con le OO.SS. che hanno consentito di creare le basi per una politica del personale unitaria (anche per ciò che riguarda le assunzioni), superando squilibri retributivi e di interpretazione normativa all'interno del Ministero, ma salvaguardando al tempo stesso l'autonomia gestionale dei dipartimenti nei suoi tratti essenziali.

Resta, tuttavia, ancora molto da fare sul piano dell'efficienza e della disponibilità di strumenti che consentano di impostare efficaci politiche di gestione e di sviluppo delle risorse umane, di valutazione dei risultati e di valorizzazione delle professionalità disponibili.

In assoluto, la criticità di maggiore rilievo è peraltro quella informatica: della necessità, cioè, di un incremento massiccio e generalizzato dell'apporto dell'innovazione tecnologica nei processi di lavoro; dello sviluppo di una cultura di direzione amministrativa e di gestione degli affari burocratici capace di far leva sul radicamento e sull'integrazione dell' informatica nelle procedure d'ufficio per realizzare i significativi recuperi di efficienza, di semplificazione e di qualità continuativamente richiesti dalla modernizzazione della p. a.; della costituzione infine di un sistema informativo unitario, integrato ed aperto, capace di organizzare in un unico quadro di riferimento i molteplici flussi informativi interni ed esterni al Ministero che sono indispensabili tanto ai processi di decisione politica quanto alle attività di gestione.

L'attenzione che la riforma ha dedicato alla questione informatica ha consentito di porre le basi per una incisiva opera di razionalizzazione e sviluppo, a partire dalla ricostruzione di un contesto unitario che la centralità strategica del problema richiede (in precedenza del tutto assente, nonostante l'abbondanza di strumentazioni informatiche). Con la costituzione della Consip, il varo dei nuovi assetti organizzativi e l'emanazione della direttiva del ministro Ciampi nel 1998 sono stati definiti il quadro complessivo di riallocazione delle funzioni informatiche, gli indirizzi specifici per la realizzazione del nuovo sistema informativo unitario, le linee lungo le quali deve muoversi la dirigenza amministrativa per conseguire il decisivo salto di qualità che le è richiesto in questo campo.

I risultati conseguiti sono significativi e tuttavia appaiono ancora insufficienti rispetto allo sforzo imponente e di lunga lena che occorre realizzare per conseguire a pieno i frutti degli obiettivi fissati. Stenta, in particolare, a radicarsi l'abbandono di impostazioni "proprietarie" sulle singole applicazioni legate allo sviluppo parziale e frammentario del passato (al momento dell'unificazione i sistemi informativi erano addirittura otto) . Non sempre è perseguita con coerenza la strada di favorire l'impianto unificato di sottosistemi o applicazioni fra loro efficacemente interconnessi. E' tuttora carente, sul piano pratico, la percezione delle potenzialità dell'innovazione tecnologica nell'adeguamento organizzativo ed operativo dei processi di produzione della pubblica amministrazione in termini di semplificazione, tempestività, flessibilità ed efficacia che tanto rilievo hanno nella gestione della finanza pubblica. Si afferma con difficoltà la visione complessiva del sistema informativo del Tesoro come centro unificante - e dunque pienamente aperto, adeguato ad esigenze multiple fortemente interattivo nella organizzazione dei flussi informativi - a supporto dell'intero settore pubblico dell'economia.

E' questo, in termini generali, l'impegno forte a cui è chiamata la dirigenza amministrativa dopo i primi risultati di razionalizzazione e consolidamento ottenuti nel settore in applicazione della riforma. Ed è rilevante, sotto questo profilo, la presenza del Dipartimento la cui missione risulta esaltata proprio da questa sfida di modernizzazione lanciata dalla riforma. Accanto alle funzioni del partner tecnologico, accanto al ruolo della Conferenza dei capi dipartimento, è opportuna la presenza di un interfaccia unico dell'amministrazione che presidi e sviluppi il radicamento di una cultura di gestione fortemente innovativa, le esigenze di implementazione del Sistema informativo unitario, i raccordi interni e con l'esterno.

L'impulso prioritario che è stato dato, con direttive emanate anche di recente, riguarda in particolare la costruzione del Nuovo sistema informativo. In tale quadro, è stato possibile definire tre programmi per la realizzazione in tempi rapidi di alcuni progetti ad alto tasso di integrazione, che riguardano:

la razionalizzazione della spesa per beni e servizi della pubblica amministrazione.il monitoraggio degli investimenti pubblici, specie per i fondi strutturali;l'area della programmazione, gestione e controllo del bilancio dello Stato e della contabilità del settore pubblico allargato, con particolare riguardo alla realizzazione di strumenti di supporto decisionale;

E' un primo passo per rispondere alle urgenze immediate, a cui dovrà seguire un impegno attento e continuativo, anche sul fronte del monitoraggio dei risultati effettivamente conseguiti, per realizzare al meglio il cambiamento che la situazione richiede.

9.

Da molti punti di vista, i cambiamenti introdotti costituivano un passaggio obbligato per giungere alla unificazione in un solo comparto della direzione politica e amministrativa di tutti gli aspetti della finanza pubblica, realizzando così una tappa ulteriore nel processo riformatore attivato dai governi di questa legislatura. Ma la portata della trasformazione già realizzata secondo il modello delle agenzie fiscali è di rilevanza straordinaria.

L'assetto di quel settore, basato sulla netta distinzione fra l'indirizzo e il controllo politico, le funzioni di governance amministrativa e le responsabilità della gestione, ha il valore di una svolta non solo per le spinte che introduce sul fronte dell'efficienza, ma anche per le profonde implicazioni riguardo all'esercizio delle funzioni di prelievo fiscale. L' affidamento alla responsabilità delle Agenzie di questa sfera - tanto delicata nel suo impatto sulla generalità dei cittadini da essere avvicinata alle funzioni giurisdizionali - ne qualifica i profili di assoluta imparzialità ed indipendenza tecnica. La predispone, inoltre ad uno sviluppo sempre più marcato delle dimensioni "di servizio", di assistenza e assecondamento della tax compliance. E' questa la principale motivazione di fondo che ha indotto le grandi democrazie (anche quelle che non generalizzano il modello dell'amministrazione per Agenzie) ad adottarlo invece in campo fiscale. Ed è proprio questo il valore che va attentamente preservato anche in Italia, nel momento stesso in cui il nuovo assetto muove i primi passi.

In tali condizioni, l'unione del Ministero delle finanze "leggero" e del Ministero del tesoro costituisce il naturale traguardo di un processo di riforma che vede realizzato un impegno cruciale: il compiuto affidamento ad un solo centro di responsabilità del governo della finanza pubblica, in modo da attrezzare adeguatamente il ruolo a tutto tondo affidato al nuovo Ministero dell'economia e delle finanze.

L'attuazione del decreto legislativo 300 ha già comportato, nell'ambito dell'amministrazione fiscale, la realizzazione di una riforma di significato strategico di alto profilo nel processo di adeguamento strutturale degli apparati pubblici. Accanto agli altri tre dipartimenti, la riforma ha previsto l'istituzione di un Dipartimento dell'Amministrazione generale del personale e dei servizi del Tesoro che ha competenze strumentali, prevalentemente interne al Ministero. Risulta in tal modo accentrata - ed è l'unico caso nei Dicasteri a struttura dipartimentale - la gestione, almeno per i profili generali, delle risorse necessarie ai compiti di istituto.