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Verifica del Patto Sociale per lo sviluppo e l'occupazione

05/10/1999

Intervento del Ministro del Tesoro Giuliano Amato
CNEL, 20 settembre 1999
 

La sessione di oggi rappresenta la seconda occasione di verifica degli adempimenti contenuti nel Patto sociale per lo sviluppo e l’occupazione (Patto sociale). Consideriamo rilevante questa verifica perché riteniamo importanti le novità introdotte nell’intervento pubblico dal Patto sociale e dagli accordi che lo hanno preceduto.
Verifica in primo luogo di come ha funzionato il pieno inserimento della concertazione e del partenariato tra i principi e gli indirizzi dell’intervento pubblico, nella consapevolezza che questi due strumenti - lungi dall’essere rituali volti a simboleggiare un coinvolgimento qualsiasi della società civile alla quale vengono troppo spesso resi omaggi formali - sono serviti e servono a collocare gli investimenti pubblici nell’humus di cui più ha difettato in passato, cioè la consapevole, responsabile partecipazione di un tessuto sociale e civile che viene portato a condividere la missione di sviluppo, a farla propria, a radicarla sul territorio.
Questo coinvolgimento ha dato le radici necessarie, le sta facendo crescere in varie parti del Mezzogiorno allo scopo di sopperire proprio a ciò che è sempre difettato e che ha reso l’intervento straordinario, ancorché tecnicamente molto spesso efficace e meritorio, privo del legame con il contesto locale di cui c’è bisogno per ingenerare lo sviluppo. Grazie al partenariato istituzionale si è posto fine alla estromissione delle amministrazioni "ordinarie" dal processo di programmazione ed anzi, il loro coinvolgimento attivo, ha consentito di accrescere la concentrazione degli interventi, l’integrazione delle risorse finanziarie e l’efficace raccordo con le altre politiche settoriali - per la concorrenza, per il mercato del lavoro, e, soprattutto, per l’Amministrazione pubblica - che compongono la politica nazionale per lo sviluppo.
Fattore innovativo rispetto alle programmazioni del passato che consideriamo parimenti importante, anche se forse meno evocativo del precedente, è la verifica continua dei risultati e, prima ancora, l’identificazione trasparente degli obiettivi, del loro stato di attuazione, delle eventuali distorsioni che incontrano nella realizzazione. Senza una verifica adeguata dell’attuazione finanziaria e dei risultati, senza una adeguata attenzione alla qualità della progettazione, la sostanza dell’intervento si perde. Per anni abbiamo assistito ad azioni di intervento, effettuate da organizzazioni anche multinazionali di cui l’Italia fa parte, nelle quali è cruciale la verifica dei risultati e sappiamo quanto tempo ha richiesto importare questa metodologia al nostro interno.

Fatta questa premessa di carattere generale, che ha implicazioni su quello che dirò, osservo subito che mi soffermerò esclusivamente sui fatti di questi ultimi mesi relativi alla parte di più diretta competenza del Ministero del tesoro. È altri aspetti del patto sociale, in particolare all’occupazione.

Tratterò in particolare:

  1. la forte crescita in atto negli Investimenti pubblici;
  2. la forte accelerazione delle erogazioni relative agli strumenti della programmazione negoziata (patti, contratti d’area e contratti di programma) e le misure per fare ancora meglio;
  3. i risultati puntuali conseguiti nella programmazione di medio-lungo termine (fondi strutturali 2000-2006; Intese istituzionali di programma);
  4. l’attuazione delle misure per rafforzare la qualità della progettazione;
  5. i provvedimenti per il rafforzamento delle pubbliche amministrazioni centrali e locali.

Naturalmente la mia attenzione maggiore andrà, per ragioni che è inutile spiegare, al Mezzogiorno.

Le risorse finanziarie per gli investimenti pubblici e per le aree depresse. A livello nazionale, dal confronto con gli anni precedenti emerge un significativo incremento del flusso dei pagamenti dal bilancio dello Stato. Sulla base dei dati disponibili fino ad agosto, passiamo dai 14.226 miliardi dei primi otto mesi del 1997 ai 28.927 miliardi dello stesso periodo del 1998 e ai 37.070 miliardi del 1999, con un incremento del 28,2% rispetto al 1998. Se si esaminano le singole voci, a parte quello che riguarda la difesa, vediamo che i capitoli che hanno erogato maggiormente sono la "programmazione negoziata", gli interventi di sostegno all’occupazione e gli interventi agevolativi alle imprese.

Con particolare riferimento alle aree depresse (per l’80-85% concentrate nel Mezzogiorno), le spese per investimenti pubblici (infrastrutture e incentivi alle imprese) risultano, nel primo semestre del 1999, di circa il 10 per cento superiori a quelle del corrispondente periodo del 1998. Quindi la crescita già evidenziata nel primo trimestre è continuata nel secondo trimestre, confermando la crescita ininterrotta iniziata nel I° trimestre del ’97.

Aggiungo che sul fronte degli investimenti infrastrutturali, in particolare attraverso un decreto di variazione di bilancio tuttora alla registrazione della Corte, si sta provvedendo in queste ore al trasferimento delle disponibilità finanziarie relative a 231 opere di completamento nel Mezzogiorno per oltre 2.500 miliardi (2.577) e alle opere commissariate ex lege 135/97 ("sblocca cantieri") per ulteriori 377 miliardi. Ricordo che l’ultima delibera CIPE del 6 agosto ha ripartito le risorse per i completamenti al Centro-Nord e che una quota di 150 miliardi è stata assegnata alle Marche e all’Umbria, mentre nelle altre regioni sono stati finanziati completamenti per complessivi 340 miliardi circa.

La programmazione negoziata. Dopo un’incubazione indubbiamente lunga e dopo fatiche di impianto che - con il tempo si capirà - non riguardano soltanto la messa a punto delle procedure del Tesoro, ma anche la qualità delle prime progettazioni e i problemi che queste hanno posto via via che si andava verso l’attuazione, ora la macchina, per quanto ci riguarda, si è messa in moto in modo direi impressionante.

Abbiamo erogato nell’anno in corso per patti territoriali, contratti d’area e contratti di programma circa 900 miliardi, di cui oltre 750 da giugno a oggi; si tratta proprio di un processo di crescita che dimostra che il meccanismo è ora in moto. In particolare i 750 miliardi dell’ultimo quadrimestre sono andati: 250 ai patti, 200 ai contratti d’area, 300 ai contratti di programma.

Continuano ovviamente a essere segnalate qua e là situazioni di ritardo ed è facile imputarle al Tesoro nella stessa misura in cui è facile imputare al Ministro del tesoro l’intenzione, anche quando non c’è, di imporre ticket al prossimo o tagli al bilancio di altro genere. Peraltro, deve cominciare a essere chiaro - e dobbiamo verificarlo - che alcuni ritardi cominciano a manifestarsi a valle del meccanismo del Tesoro, non all’interno di esso. Ci sono adempimenti che attengono all’approntamento delle infrastrutture necessarie che competono al territorio, alla "coalizione locale" come la definisce giustamente il presidente De Rita. Noi abbiamo la responsabilità di seguire da vicino questo processo, verificando anche le conseguenze di ritardi che si rivelassero eccessivi; contiamo però sul fatto che lo spirito che anima tutta questa operazione possa valere di per sé a vincere in sede locale gli ostacoli che possono manifestarsi.

I patti territoriali e i contratti d’area. Per i patti territoriali risultano complessivamente erogati fino a oggi circa 365 miliardi, rispetto ai 110 di giugno. Sono stati effettuati pagamenti nei confronti di 135 iniziative per un importo di 119 miliardi, pari al 60 per cento circa delle anticipazioni erogabili.

Vedo che una qualche difficoltà si presenta proprio per i 12 patti territoriali di "prima generazione" e torno a quello che accennavo; qui si paga in parte il costo della sperimentazione e della qualità stessa delle prime operazioni. Si è andati meglio per i 49 patti di "seconda generazione" - approvati fra il dicembre ’98 e lo scorso giugno con circa 3.000 miliardi di risorse agevolate di cui 628 miliardi ai 9 patti comunitari - per i quali si è realizzato l’obiettivo di avviare subito le erogazioni già in parte per i patti nazionali (circa 10 mld) e con una fortissima accelerazione per i patti comunitari: oltre 230 miliardi di erogazioni e impegni pari al 100 per cento con 6 mesi di anticipo e la soddisfazione di essere i primi in Europa ad arrivare alla fine del percorso per questi patti comunitari.

Similmente per i 15 contratti d’area già sottoscritti ci sono stati forti progressi e restano da sottoscrivere i contratti d’area di Avellino, Salerno e Montalto di Castro, fra i quali quello di Salerno è nella fase di istruttoria bancaria.

Negli ultimi tre mesi sono stati erogati fondi a 96 iniziative per un importo complessivo, aggiornato a oggi, di circa 256 miliardi, di cui: ai contratti d’area di Manfredonia (118,8 mld), Crotone (57,6 mld.), Ottana (41,6 mld), Agrigento (20,6 mld.), Gela (15,3 mld.) Sassari - Alghero - Porto Torres (1,9 mld.), Airola (0,2 mld.).

La legge 144 di quest’anno ha affermato il principio in base al quale i soggetti responsabili sono liberi di scegliere l’intermediario al quale affidare i fondi assegnati.

I contratti di programma. Per quanto riguarda i contratti di programma, ai quali sono andati, come ho detto, 300 miliardi complessivi in questi ultimi 4 mesi sono allo studio ipotesi di modifica della disciplina che consentano una maggiore integrazione con lo strumento del patto territoriale, in modo da rispondere meglio a una domanda che non riguarda unicamente gli investimenti nella ricerca.

Aggiungo che sulla base dell’esperienza maturata e in sintonia con le scelte generali di programmazione degli investimenti pubblici che si vanno compiendo in merito all’impiego dei fondi strutturali comunitari 2000-2006, il Governo ha individuato alcuni ulteriori interventi per migliorare l’efficienza e la qualità degli strumenti di programmazione. Mi riferisco fondamentalmente a:

  • la messa in rete dei patti e dei contratti esistenti, dando enfasi alle esperienze di maggiore successo. I 61 patti e 15 contratti già finanziati, che coprono il 41,4 per cento del territorio del Mezzogiorno offrono un’ampia gamma di esperienze progettuali e attuative e di soluzioni istituzionali. Notevoli contributi possono dunque venire dalla circolazione delle informazioni relative alle esperienze compiute, anche al fine di una ri-progettazione dei patti già approvati;
  • l’integrazione dei patti nella programmazione della Regione. Coerentemente con quanto stabilito in sede di programmazione del QCS 2000-2006 i progetti di patto devono rientrare nella programmazione della Regione; il loro finanziamento avverrà con risorse pienamente regionalizzate e dunque con la piena responsabilità dei Governi regionali;
  • la ricerca di una maggiore centralità della fase di progettazione del "Patto" e di una chiara scissione tra questa fase e quella di selezione dei beneficiari;
  • l’utilizzo per la selezione delle singole iniziative da incentivare e per la gestione delle erogazioni di strumenti rapidi e collaudati come la legge 488/92. Qui sorgono in continuazione equivoci probabilmente dovuti a diffidenze o alla apprensione che sempre accompagna i cambiamenti. Quello che si vuole fare è semplicemente dotare i patti e gli altri strumenti della programmazione negoziata della possibilità di accelerazione e di compattamento delle iniziative che offre di per sé la legge 488, senza privare di una sola lira di risorse il patto e includendo i benefici della "488" nella logica territoriale dei patti, in maniera che le iniziative che si vengono raggruppando intorno a settori e a ipotesi di insediamento, anziché disperdersi sul territorio, si collochino all’interno dei patti. Questo senza nulla togliere da una parte all’automatismo rapido della "488" e dall’altra al senso di ordine territoriale e di programmazione che gli strumenti della programmazione negoziata hanno; le due cose si integrano e l’una non sottrae nulla all’altra. E questo è un beneficio come dimostra il fatto che, proprio nelle aree dove gli strumenti di programmazione negoziata hanno creato contesto e coesione sociale, gli imprenditori più maturi hanno utilizzato al meglio anche gli strumenti come la legge 488. Nell’affidare i fondi strutturali 2000-2006 per la "488" a un Programma operativo nazionale gestito dal Ministero dell’Industria si è deciso che una parte anche superiore al 50% delle risorse sarà destinata a bandi per aree territoriali delimitate: c’è spazio qui per proposte di "Patto". Vorrei inoltre sottolineare che l’utilizzo della legge 488 consentirà di meglio affrontare lo scrutinio della disciplina sugli "Aiuti di Stato" da parte della Commissione Europea;
  • quanto ai Contratti d’area la prima fase di quest’esperienza si può considerare conclusa come sancito, d’intesa con le parti sociali, nella delibera CIPE del 9.6.1999. Particolare attenzione verrà ora dedicata al monitoraggio dell’esistente e al rafforzamento dei Contratti già in essere. Lo strumento potrà essere nuovamente attivato in casi eccezionali, decisi direttamente dal Governo d’intesa con le parti sociali;
  • Infine, preso atto che la concertazione risulta un fattore strategico per la capacità di competere di aree e sistemi territoriali, emerge l’esigenza di accompagnare e verificare la qualità della concertazione locale non solo nella fase di avvio della programmazione ma anche in quella della realizzazione e della valutazione ex post. Il CNEL può avere un ruolo di rilievo in ciò.

Gli atti di programmazione di medio-lungo termine. Sul terreno della programmazione a medio e lungo termine in questi mesi sono accadute due cose importanti. Per la prima volta, venendo incontro alle richieste avanzate da molte parti sociali, nel DPEF di quest’anno - che avrei avuto piacere venisse letto integralmente - Governo e Parlamento hanno compiuto uno sforzo volto a formulare un piano finanziario che tiene conto di tutte le risorse pubbliche disponibili nel medio-lungo termine: ordinarie, per le aree depresse e comunitarie (comprese quelle nazionali di cofinanziamento). Abbiamo fatto il Master Plan delle risorse, per intenderci. E questo è un esercizio importante che mette in evidenza come per i prossimi anni aumentino le quote del Mezzogiorno in funzione dello sforzo da compiere per migliorarne la situazione. In particolare, nel periodo 2000-2006 la quota delle spese in conto capitale del Mezzogiorno sul totale Italia sale dal 44 per cento circa del 2000 al 47 per cento del 2002 per poi scendere gradualmente fino a meno del 45 per cento nel 2007: tale quota, lievemente superiore a quella dei primi anni ’90, è giustificata dalla natura nazionale della missione per lo sviluppo di quest’area del paese.

È ormai acquisito il convincimento che una politica generale per lo sviluppo, al pari di quella per la stabilità, debba essere ancorata a risultati concreti e misurabili. A tal fine, sempre nel DPEF di quest’anno, sono indicati obiettivi reali di sviluppo economico accanto a quelli di natura finanziaria (crescita significativamente superiore a quella media europea nel prossimo periodo di programmazione); vengono inoltre individuati per gli obiettivi prioritari alcuni progetti di particolare rilievo per i quali è in fase di avvio l’analisi di fattibilità (cfr. paragrafo 6).

Il secondo evento importante è il programma che abbiamo approvato con delibera CIPE del 6 agosto 1999 per l’uso delle risorse del quadro comunitario 2000-2006; si tratta del più grande piano di investimento finanziato dall’Unione Europea con i fondi strutturali comunitari. Diversamente da quanto è avvenuto in passato, il nostro Paese è in anticipo; siamo nel gruppo di testa per la presentazione del Programma e contiamo di avviare sin dai primi mesi del 2000 la realizzazione degli interventi.

Al fine di raggiungere un tasso di crescita significativamente superiore alla media europea, il PSM mira a conseguire punti di rottura nel consolidamento e nella accentuazione delle tendenze positive che negli anni recenti il mercato e la società meridionale hanno già evidenziato.

Le risorse attribuite direttamente alle Regioni aumentano notevolmente rispetto alla programmazione 1994-1999, passando da circa il 20% al 70%, più il 10% che consideriamo area neutra della 488, dove lo Stato in fondo cura le erogazioni, ma in cui le scelte sono ormai affidate al territorio (e anche per questo si facilita l’integrazione della 488 nei patti territoriali). Sta alle parti sociali e al partenariato istituzionale fare sì che gli interventi che nei prossimi mesi verranno inclusi nei programmi regionali siano di buona qualità. Questi sono i mutamenti che per il futuro precostituiscono binari affidabili.

Come già indicato nel DPEF di quest’anno verrà assicurato che tali risorse, incluse quelle relative al cofinanziamento nazionale, siano effettivamente aggiuntive rispetto alle risorse ordinarie e siano da esse separate, trattandosi di fondi espressamente destinati a un obiettivo temporaneo di riduzione del divario di reddito e di condizioni sociali del Mezzogiorno.

Contestualmente all’avvio del nuovo ciclo dei fondi strutturali, ogni singola Regione sta definendo con lo Stato centrale l’insieme degli interventi, con il connesso quadro complessivo delle risorse finanziarie, che verranno realizzati sul territorio regionale nei prossimi anni: sono già state stipulate sei Intese istituzionali di programma e altre due sono in fase di chiusura. Linee di intervento comunitaria e nazionale potranno così essere definite nell’ambito di una programmazione unitaria e integrata.

La qualità della progettazione. Ho già richiamato la scarsa qualità della progettazione come uno dei principali limiti della programmazione del passato. Questo è un elemento cruciale ed è quindi importante quello che abbiamo cominciato a destinare in termini di risorse finanziarie e di risorse umane. Diverse sono le misure intraprese in questi ultimi mesi per porre rimedio a tale lacuna.

Il CIPE, nella seduta del 30 giugno 1999, ha deliberato il cofinanziamento (al 50%) di 338 proposte di studi di fattibilità da effettuarsi nelle regioni del Mezzogiorno, per un ammontare complessivo di circa 87 miliardi (che in ragione del cofinanziamento attiveranno studi per un ammontare complessivo di circa 173 miliardi). La regione che ha visto finanziato il maggior numero di proposte è la Campania (107), seguita dalla Calabria (65), dalla Sicilia (64) e dalla Puglia (40).

Per quanto riguarda le regioni del Centro-Nord, la delibera del CIPE n.135 del 6.8.99 ha finanziato studi di fattibilità per 10,424 miliardi.

Questi studi di fattibilità, assieme a quelli finanziati con l’Assistenza tecnica del Programma dei fondi comunitari 1994-99 e con altre fonti, consentiranno l’avvio appropriato della progettazione per gli interventi ritenuti di particolare rilevanza per l’attuazione del Programma di Sviluppo del Mezzogiorno e che sono stati già identificati nel DPEF 2000-2003.

Sempre al fine di rafforzare le capacità di valutazione della fattibilità economica, finanziaria e tecnica delle opere proposte dalle pubbliche amministrazioni e di accrescere il coinvolgimento dei privati nell’attività di finanziamento, realizzazione e gestione di infrastrutture e servizi di pubblica utilità è stata istituita all’art. 7, comma 1, della legge 144/99 l’Unità tecnica Finanza di Progetto (UFP). L’Unità opera in seno al CIPE assistendo le pubbliche amministrazioni che ne faranno richiesta; con delibera CIPE del 9 giugno 1999 sono state definite le modalità organizzative dell’Unità; con D.M. del 10 agosto u.s. sono già state determinate le modalità di selezione e il trattamento economico dei componenti dell’Unità.

Per la valutazione di fattibilità di alcune grandi opere infrastrutturali il Governo ha deciso di ricorrere a procedure ad hoc. Con D.M. del 5 agosto 1999 è stata definita la procedura per l’individuazione dei consulenti per la valutazione della sostenibilità economica e finanziaria dell’affidamento in concessione di costruzione e gestione della tratta autostradale Salerno-R.Calabria; è in via di definizione l’analogo bando per la tratta autostradale "Pedemontana-Veneta". Infine, sono stati fissati i contenuti, le modalità, i requisiti dei partecipanti e i tempi di espletamento delle procedure per valutare sia gli aspetti tecnici e le problematiche territoriali, ambientali, ecc. delle possibili configurazioni delle comunicazioni tra la Sicilia e il Continente, sia eventuali aspetti tecnici di carattere specialistico connessi con tale intervento.

Il Rafforzamento delle pubbliche amministrazioni. È chiaro che, al di là dell’attenzione specifica, il tema centrale è quello del rafforzamento delle pubbliche amministrazioni, centrali, regionali e locali e della loro capacità di cambiare carne e pelle per gestire non più trasferimenti dal bilancio dello Stato destinati automaticamente a questo o a quel beneficiario, ma per essere protagonisti sia dell’impianto, sia della progettazione, sia della gestione sul territorio degli investimenti pubblici, dalla programmazione alla attuazione e infine al monitoraggio degli interventi.

L’art.1, comma 1, della legge 144/99 ha previsto l’istituzione da parte delle amministrazioni centrali e regionali di appositi nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici; con D.P.C.M. del 10 settembre ’99 sono state definiti le caratteristiche organizzative nonché il trattamento economico dei componenti estranei alla P.A. di tali nuclei.

Al fine di utilizzare i dati raccolti da questi nuclei è stato inoltre istituito un "sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici" (MIP) con il compito di fornire informazioni sull’attuazione delle politiche di sviluppo; con delibera CIPE del 6 agosto ’99 è stata affidata a un’apposita Commissione la definizione degli indirizzi per il funzionamento del MIP e fissata la scadenza per la ripartizione del Fondo istituito per l’attuazione del MIP.

Un miglioramento del funzionamento complessivo della Pubblica Amministrazione deriva inoltre da un’attivazione efficace del partenariato come ha dimostrato l’sperienza che ha portato all’elaborazione dei Programmi Operativi e del PSM.

Con particolare riguardo al partenariato istituzionale un punto di riferimento è stato costituito dai Protocolli d’intesa conclusi tra la conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Provincie Autonome, da una parte, e l’ANCI e l’UPI dall’altra. Sulla base di quanto stabilito in questi protocolli i Comuni assumono il ruolo di gestori delle attività, mentre per le Provincie viene affermato un ruolo sia di programmazione, sia, in specifici ambiti, di gestione degli interventi. Per quanto riguarda le Amministrazioni regionali va innanzitutto rilevato come il documento di programmazione dei fondi strutturali 2000-2006 individui nella Regione lo snodo dei flussi di spesa e di programmazione delle risorse europee; già questa scelta va ritenuta una risposta di avvicinamento alla proliferazione spontanea della domanda territoriale, a patto che le Regioni meridionali sappiano vincere questa decisiva scommessa.

Conclusioni. Per concludere permettetemi di dire che in questa fase si gioca anche la partita di chi ha scommesso sul territorio, sulle amministrazioni ordinarie dello Stato, sulla qualità della progettazione, sulla verifica dei risultati. Personalmente sono tra questi. Fui io ad abolire l’intervento straordinario, e lo feci con convinzione perché ero persuaso che i grandi meriti che aveva avuto nella storia passata erano ormai stati trasmutati in un effetto corruttivo, in senso non necessariamente penale, nel tessuto del Mezzogiorno. Lo feci anche con trepidazione perché capii che si toglieva qualcosa e in quel momento non c’era altro che lo sostituisse. I patti e gli altri strumenti della programmazione negoziata sono la prima fioritura di quel tessuto che mancava quando l’intervento straordinario venne abolito. Bisogna che questa fioritura si irrobustisca, che produca alberi, che produca qualità perché se perdessimo questa scommessa vi sarebbe il rischio di generare la tentazione di un ritorno al passato.