Ministero dell'Economia e delle Finanze

16/04/1998

16 APRILE 1998

DISCORSO DEL MINISTRO DEL TESORO CARLO AZEGLIO CIAMPI ALL'INTERIM COMMITTEE DEL FONDO MONETARIO INTERNAZIONALE

I. Introduzione

La recente esperienza in Asia dimostra che le crisi finanziarie avvengono troppo frequentemente, si diffondono con elevata rapidità all'interno dei paesi e fra i paesi, e incidono profondamente sull'economia reale. Ciò accresce la nostra preoccupazione.

La stabilità finanziaria è un "bene pubblico", dunque un'azione pubblica internazionale si rivela cruciale sia per prevenire sia per gestire le crisi finanziarie. È pertanto divenuto indispensabile valutare e migliorare il ruolo svolto dal Fondo Monetario Internazionale. Questo avrà necessariamente conseguenze sull'attività di sorveglianza di questa istituzione. Potrebbe richiedere una revisione del suo mandato. Certamente richiederà un'attenta analisi delle risorse di cui dispone. Dobbiamo svolgere questa analisi con pacatezza, ma con l'intento di giungere a decisioni operative in un futuro non troppo lontano.

II. Il rafforzamento dell'architettura del Sistema Monetario Internazionale Prevenzione, Gestione e Risoluzione delle Crisi

Prevenzione delle crisi

La coerenza delle politiche a livello nazionale con obiettivi di stabilità monetaria e finanziaria è essenziale per evitare le crisi. Abbiamo osservato che spesso le crisi valutarie sono la conseguenza di un eccesso di assorbimento reale interno, che si riflette sull'andamento dei prezzi dei beni e delle attività finanziarie, quando non direttamente sull'andamento dei tassi di cambio. La causa principale può essere l'eccessiva spesa pubblica o privata, ma le conseguenze dei ritardi nel correggere questi squilibri sono le stesse: perdita di fiducia nella valuta nazionale, fughe di capitali, pressioni sulle riserve valutarie e sui tassi di cambio, che a loro volta producono effetti negativi sui sistemi finanziari nazionali. Migliori informazioni possono contribuire a evitare che vengano assunte decisioni sbagliate, le quali, accumulandosi, possono creare o aggravare le situazioni di instabilità finanziaria. Gli agenti economici - privati o pubblici - devono essere meglio informati e vigilati. Attenzione particolare dovrà essere rivolta alla raccolta di dati sulle modalità con cui i paesi membri si indebitano. Ulteriori informazioni utili possono essere ricavate dal monitoraggio sia delle operazioni iscritte a bilancio sia di quelle fuori bilancio degli intermediari finanziari e delle banche centrali. La regolare raccolta e analisi di tali informazioni è il compito principale, sebbene non esclusivo, del Fondo Monetario Internazionale e la realizzazione di tale compito richiede l'attiva collaborazione di tutti i paesi membri.

I recenti avvenimenti in Asia hanno reso evidente che per ridurre il rischio di crisi è necessario migliorare la "sorveglianza" a livello nazionale, regionale e globale sulle politiche macroeconomiche dei paesi, sulle attività di credito e di raccolta dei soggetti pubblici e privati e sull'adeguatezza dei sistemi finanziari nazionali. Ciò richiede il rafforzamento delle capacità di vigilanza delle autorità nazionali, istituzioni migliori e un'adeguata assistenza tecnica ai paesi che ne hanno bisogno. È necessario, ad esempio, creare gruppi regionali che definiscano e diffondano standard tecnici adeguati e raccolgano le informazioni rilevanti sui sistemi nazionali, nonché rafforzare il ruolo del FMI, che rimarrebbe comunque in posizione complementare rispetto a tali istituzioni.

Per il Fondo Monetario Internazionale, l'ostacolo principale all'esercizio dell'attività di sorveglianza consiste nella mancanza di strumenti che garantiscano l'osservanza delle regole prescritte. Questo problema deve essere attentamente valutato. L'intensificazione della cooperazione tra Fondo e paesi membri, tra Fondo e gruppi regionali (quali la Banca per i Regolamenti Internazionali ed eventuali nuove istituzioni di questo tipo), il miglioramento della qualità e disponibilità dell'informazione statistica - sono elementi necessari per accrescere l'efficacia e la tempestività dei suggerimenti e delle raccomandazioni del Fondo. Tuttavia, questi elementi non costituiranno da soli un vincolo sufficiente all'operato dei paesi membri rispetto a quanto avvenuto in passato. Oltre a rafforzare la capacità di "moral suasion" del Fondo, dobbiamo quindi definire l'insieme degli incentivi che possano favorire azioni correttive tempestive e appropriate da parte dei paesi membri a rischio. Questo è ciò che rimane ancora da fare.

La crescente integrazione fra i sistemi economici nazionali richiede un'armonizzazione minima delle regolamentazioni nazionali, delle procedure e degli standard in due aree di cruciale importanza: la vigilanza bancaria e la gestione fallimentare. Il Comitato di Basilea ha già definito un insieme di principi generali per un'efficace vigilanza bancaria e nostro compito immediato deve essere quello di promuovere il riconoscimento e l'applicazione di tali principi a livello mondiale. In materia di gestioni fallimentari, invece, molto rimane ancora da fare. L'adozione di procedure fallimentari adeguate e, nel limite del possibile, equiparabili in tutti paesi membri del Fondo è una questione prioritaria e tale processo deve essere agevolato in tutte le sedi appropriate.

Gestione e risoluzione delle crisi

Il FMI, insieme alla Banca Mondiale e alla Banca Asiatica di Sviluppo, ha svolto un ruolo fondamentale nella gestione delle recenti crisi finanziarie. Oggi come in passato. Nella sua azione il Fondo ha dimostrato adattabilità e lungimiranza.

La tempestiva creazione della "Supplemental Reserve Facility" fornisce al Fondo un nuovo e valido strumento per fronteggiare crisi di liquidità a livello internazionale. L'accresciuta cooperazione fra i paesi membri nella gestione della crisi asiatica si è rivelata di estrema utilità. Ciononostante, l'unica fonte di finanziamento per i paesi in crisi non può essere costituita solo dalle istituzioni multilaterali. La risoluzione delle crisi comporta necessariamente l'adozione di adeguate politiche di aggiustamento nei paesi interessati. Di particolare rilevanza sono la stabilizzazione del tasso di cambio attraverso un'appropriata politica monetaria, il mantenimento di un saldo di bilancio pubblico sostenibile, nonché un'azione tempestiva e determinata nell'affrontare i problemi del settore finanziario così da ricostituire un clima di fiducia. Queste sono azioni necessarie che possono essere agevolate, ma non sostituite, dall'offerta di assistenza finanziaria da parte del Fondo o dai paesi membri. Il bisogno di finanziamenti, tuttavia, può risultare molto elevato pur in presenza di politiche adeguate, e deve quindi essere soddisfatto da diverse fonti. La crisi messicana e le recenti crisi asiatiche hanno dimostrato come siano indispensabili sia finanziamenti pubblici supplementari a quelli del Fondo, sia meccanismi che distribuiscano il costo dell'aggiustamento fra tutti gli agenti economici, compresi quelli privati.

I creditori privati, in particolare, devono contribuire alla gestione delle crisi finanziarie laddove i loro impegni finanziari siano elevati, nel caso in cui il mantenimento di un adeguato livello di credito risulti essenziale ad assicurare un ordinato assolvimento degli obblighi finanziari in essere, e quando sia necessario evitare un'eccessiva contrazione degli scambi nel settore reale delle economie in crisi. Questo è un punto molto delicato e importante, ma dobbiamo individuare le modalità attraverso le quali fornire ai creditori privati gli incentivi per una loro partecipazione volontaria alla soluzione delle crisi finanziarie.

A tale riguardo, si potrebbe favorire l'introduzione nei contratti internazionali di credito (in particolare, in quelli obbligazionari) di clausole che prevedano procedure di ordinata ri-negoziazione degli obblighi finanziari qualora dove insorgere una situazione di grave difficoltà tale da indurre un paese a far ricorso al sostegno finanziario del Fondo. L'importanza di queste innovazioni nell'ambito delle pratiche attualmente vigenti è stata sottolineata dal Rapporto del Gruppo dei 10 sulla Risoluzione delle Crisi di Liquidità di stati sovrani.

III. Il Fondo e l'Architettura del Sistema Monetario Internazionale

Sarebbe errato concludere dalla recente esperienza che sia necessario ampliare l'architettura del presente sistema, ad esempio, con la creazione di un nuovo Tribunale Fallimentare Internazionale ovvero di una nuova Agenzia di Garanzia del Capitale Internazionale. Al contrario, crediamo che le istituzioni che abbiamo siano sufficienti e che sia solo necessario utilizzarle in modo più efficiente ed efficace. Si tratta di apportare, quindi, alcuni cambiamenti alle strutture che sostengono le capacità di risposta a livello nazionale e la cooperazione finanziaria e monetaria a livello internazionale. È necessario innanzitutto una migliore definizione delle funzioni e una migliore esecuzione dei mandati a tutti e due livelli.

Negli anni '90 il FMI si è dimostrato capace di fronteggiare sfide nuove e difficili. Il Fondo ha l'esperienza, la credibilità e l'adattabilità necessarie a tale compito. Dobbiamo rafforzare il suo mandato nell'area della sorveglianza, della diffusione delle pratiche e del miglioramento degli standard, nonché in quella delle transazioni di conto capitale. La struttura legale attualmente vigente contiene già gran parte di quanto è necessario. Il mandato del Fondo deve essere rivisto ed esteso solamente in materia di movimenti di capitale. A questo riguardo, concordiamo con il testo dell'emendamento all'Articolo I dello Statuto del Fondo approvato, in via preliminare, dal Consiglio dei Direttori del Fondo. La giurisdizione del Fondo in questa materia deve essere attentamente definita e accolta nello suo Statuto. Senza un'adeguata definizione della giurisdizione, non ci può essere alcun nuovo mandato. L'efficacia dell'azione del Fondo dipende da questo. In materia di liberalizzazione dei movimenti di capitale, si dovranno, tuttavia, prevedere per i paesi membri misure di salvaguardia adeguate, da utilizzarsi in circostanze eccezionali, per periodi di tempo limitati e con l'assenso del Fondo.

Crediamo che al fine di mantenere la propria capacita' di giudizio ed efficacia di azione, il Fondo debba essere selettivo nell'insieme di attività che intraprende. L'estensione del suo mandato in aree quali quelle della liberalizzazione dei movimenti di capitale, dovrebbe essere accompagnata dal graduale abbandono di altre attività finora esercitate, che potrebbero essere demandate ad altre istituzioni.

Per eseguire il proprio mandato il Fondo ha bisogno di risorse adeguate, sia finanziarie sia umane. Di importanza cruciale a questo fine sono la rapida approvazione dell'aumento delle quote recentemente concordato e la ratifica del New Arrangement to Borrow (NAB). La possibilità di accendere prestiti con i paesi membri in situazioni di speciale bisogno costituisce uno strumento chiave per accresce le risorse finanziarie del Fondo, per far fronte a bisogni straordinari e per mantenere un diretto coinvolgimento dei paesi membri in tutte le sue attività e decisioni. Tuttavia, il FMI oltre ad adeguate risorse finanziarie, ha bisogno di adeguate risorse umane. Un mandato che non tenga conto di entrambi questi bisogni non può essere efficacemente realizzato.

IV. Il rapporto semestrale del Fondo Monetario Internazionale (WEO)

Le prospettive economiche mondiali sono al momento favorevoli, nonostante la crisi asiatica e la stagnazione dell'economia del Giappone. La crescita dell'economia mondiale è trainata dagli Stati Uniti e dall'Europa. Ciò che abbiamo è quindi una ripresa "a due gambe". Dobbiamo aggiungerne una "terza": quella del Giappone. Senza di essa, la crescita dei paesi asiatici sarà più lenta e la ripresa dell'intera economia mondiale rimarrà più fragile.

La crescita a livello mondiale non sembra così forte da esercitare pressioni significative sui prezzi. Il controllo dell'inflazione da parte delle autorità monetarie sarà quindi meno difficile di quanto atteso. Vi sarà anche più spazio per assorbire gli effetti dello shock proveniente dai mercati asiatici. Tuttavia, politiche monetarie relativamente stabili in alcuni paesi chiave non faciliteranno correzioni dei livelli dei tassi di cambio. Nel 1998 l'accrescersi del disavanzo di conto corrente della bilancia dei pagamenti degli Stati Uniti e dell'avanzo del conto corrente del Giappone tenderà ad agevolare la ripresa nel breve periodo; tuttavia, comporterà rischi di ulteriori disallineamenti nei tassi di cambio e, di conseguenza, anche di possibili pressioni protezionistiche.

Oggi l'Europa rappresenta un punto di forza dell'economia mondiale. La ripresa si sta consolidando nell'Europa continentale, mentre le prospettive rimangono buone negli altri paesi. L'elevata probabilità che l'Unione Monetaria Europea inizi, come previsto, nel 1999, dovrebbe migliorare ulteriormente le aspettative dei consumatori e degli investitori. Al momento dell'introduzione della moneta unica la stabilità dei prezzi sarà elevata e generalizzata, il che accrescerà la fiducia in essa. L'Euro inizierà quindi il suo viaggio in condizioni macroeconomiche favorevoli. In realtà, riteniamo che le previsioni del Fondo siano eccessivamente prudenti per quanto riguarda le prospettive di crescita dell'Europa continentale.

L'Italia sta proseguendo sulla strada del consolidamento fiscale e delle riforme, in un contesto di stabilità dei prezzi e di ripresa dell'attività economica. Ci attendiamo quest'anno una crescita trainata dagli investimenti, sostenuta da una domanda interna in ascesa, dal continuo miglioramento del clima di fiducia delle imprese e dei consumatori e da tassi di interesse decrescenti. Ciò dovrebbe permettere di ottenere, nel 1998 e negli anni seguenti, risultati significativi in termini di occupazione, insieme a una riduzione delle disparità regionali. Già si possono intravvedere i segnali di crescita dell'occupazione all'interno della nostra economia. In Italia, così come in gran parte dell'Europa continentale, risultati positivi sul piano dell'occupazione produttiva sono essenziali per mantenere lo slancio della ripresa in corso e mantenere stabilità negli obiettivi da perseguire, nonché per sostenere le aspettative dei consumatori e degli investitori in una ripresa duratura. Pienamente coscienti del fatto che la chiarezza degli obiettivi contribuisce alla credibilità delle politiche e anche a migliorarne i risultati, siamo attualmente impegnati nella riformulazione dei nostri obiettivi di politica economica di medio periodo alla luce dei buoni risultati ottenuti nel 1997. Il Governo approverà entro pochi giorni il nuovo Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF) per gli anni 1999-2001, che immediatamente dopo sarà sottoposto all'approvazione del Parlamento.

In merito ai problemi all'Asia siamo del parere che la crisi non diverrà mondiale, anche se la mancanza di una rapida ripresa in Giappone potrebbe prolungarne gli effetti negativi oltre il 1998. Gran parte del successo nel contenimento della crisi deve essere attribuito alle adeguate risposte di politica economica da parte dei paesi più direttamente interessati, al sostegno fornito a essi dal Fondo Monetario Internazionale e da alcuni paesi, tra cui l'Italia. Dopo la Tailandia e la Corea, è essenziale che l'Indonesia metta in atto con vigore e fermezza il programma di risanamento economico e di riforme definito con il FMI, recentemente rielaborato di comune accordo. Ciò permetterà non solo il ritorno alla stabilità e alla crescita in Indonesia, ma anche un ritorno di fiducia nella regione e una ripresa dei flussi di capitali verso di essa. A quel punto la crisi potrà dirsi superata o in via di superamento.