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Intervento del ministro dell’Economia e delle Finanze sul sistema bancario e finanziario

Mon Dec 18 11:05:00 CET 2017

Il video dell'intervento

1. UNA RIFORMA ORGANICA DEL SISTEMA BANCARIO

L’articolo 3 della legge 107/2017, istitutiva di questa Commissione d’inchiesta, indica la finalità di verificare “gli effetti sul sistema bancario italiano della crisi finanziaria globale e le conseguenze dell’aggravamento del debito sovrano”. Sotto questo profilo, mi sembra anzitutto opportuno sottolineare che gli effetti sul sistema bancario italiano non sono da ascrivere soltanto alla crisi finanziaria globale e a quella del debito sovrano, ma più direttamente alla conseguente recessione economica. Rammento che tra il 2007 e il 2013 l’Italia è passata attraverso sei anni di recessione o crescita debole con una caduta complessiva del PIL di poco inferiore al 10%. La produzione industriale si è contratta di circa il 25%. Il deterioramento del quadro macroeconomico e le difficoltà di famiglie e imprese si sono ripercossi sulle banche italiane, anche in ragione del loro modello imprenditoriale, che è in larga parte quello della banca commerciale, determinando il progressivo aumento dei crediti deteriorati, fino a portarlo a livelli anomali.

Queste caratteristiche contraddistinguono l’evoluzione della crisi bancaria italiana rispetto a quelle di altri Paesi, e contribuiscono a spiegare le differenze nelle modalità e nei tempi degli interventi pubblici. In altri Paesi dell’Unione le crisi bancarie sono state in gran parte determinate dall’improvvisa e forte diminuzione di valore di alcuni attivi, in particolare beni immobili e strumenti finanziari complessi. Il crollo del prezzo di questi attivi ha portato diverse banche in uno stato di insolvenza, con esigenza immediata di un intervento pubblico di supporto. In Italia non si sono registrate bolle immobiliari, né esposizioni significative a strumenti finanziari tossici. La manifestazione della crisi bancaria in Italia non è stata pertanto repentina, ma graduale, attraverso la progressiva accumulazione di crediti deteriorati, in conseguenza, come detto, della recessione.

Una rappresentazione degli effetti della recessione sul sistema bancario italiano, sebbene limitata alle banche di maggiore dimensione, è data dai risultati, pubblicati a ottobre 2014, della Valutazione Approfondita (Comprehensive Assessment) condotta dalla BCE prima dell’avvio del Meccanismo di Vigilanza Unico (Single Supervisory Mechanism), e dell’assunzione delle proprie competenze. La valutazione, riferita ai dati del dicembre 2013, evidenziò che 9 banche italiane sulle 15 esaminate registravano carenze di capitale. Tenendo poi conto delle misure di rafforzamento del capitale effettuate nel corso del 2014, i casi di carenza di capitale si riducevano a due.

I dati confermavano la complessiva tenuta del sistema bancario italiano, rispetto alla prolungata fase recessiva dell’economia italiana, ma ne evidenziavano anche le due fragilità: l’inadeguatezza patrimoniale e la bassa qualità degli attivi. Mentre sul primo aspetto il sistema bancario italiano nel suo complesso ha ampiamente colmato il divario rispetto agli altri Paesi europei, il volume dei crediti deteriorati, già elevato allora nel confronto internazionale, ha continuato ad aumentare, fino a raggiungere il suo picco tra il 2015 e il 2016.

La risposta a questo stato di cose, da parte del Governo in carica e del precedente, ha richiesto l’elaborazione di una strategia organica di intervento sul settore finanziario incentrata sulla realizzazione di riforme incisive, comprese quelle da lungo tempo discusse, ma mai portate avanti, e su progetti innovativi volti a modernizzare il settore bancario e quello del mercato dei capitali.

Per brevità indico tre ambiti:

  1. La riforma della governance.
  2. Le procedure di insolvenza e di recupero dei crediti.
  3. Lo sviluppo di un mercato dei crediti deteriorati.

a) La riforma della governance.

Gli interventi sulla governance sono un passaggio essenziale per facilitare il processo di adeguamento del livello di capitale.

Le banche popolari di maggiori dimensioni sono state indotte a trasformarsi in società per azioni, che è certamente un modello più idoneo ad attrarre capitali, favorire sistemi di governo più efficienti e trasparenti, competere efficacemente nel contesto internazionale. La riforma inciderà positivamente sulle politiche di gestione del credito e attenuerà i rischi che si determinano in caso di diffusa coincidenza tra le figure di azionista e cliente (talvolta anche dipendente) della banca. L’intervento del Governo ha innescato un primo importante processo di concentrazione che ha condotto alla nascita del terzo gruppo bancario italiano. La riforma favorirà ulteriori operazioni di aggregazione e ristrutturazione del settore bancario, contribuendo a rafforzarlo.

Anche la più recente riforma delle banche di credito cooperativo si inscrive nel disegno complessivo di rafforzamento del sistema bancario. La frammentazione del sistema del credito cooperativo italiano ha evidenziato diversi limiti e sono aumentati nel tempo i casi di difficoltà di queste banche, in un contesto normativo in cui sono più stretti i margini per la gestione delle situazioni di crisi. La riforma realizzata favorisce l’aggregazione del sistema conciliando le esigenze, da un lato, di accrescere le possibilità di raccolta di capitale, favorire il mutuo sostegno di queste banche e migliorarne i sistemi di governo e di controllo, e dall’altro di tutelare la forma cooperativa e i vantaggi propri che derivano dal mutualismo e dal radicamento territoriale.

Le riforme della governance si inseriscono in un processo di cambiamento degli assetti proprietari delle banche italiane, che stanno esse stesse stimolando. Pur riconoscendo il ruolo complessivamente positivo giocato dalle Fondazioni per la stabilità del sistema bancario, il peso eccessivo di alcune di esse nel capitale delle banche ha rappresentato un ostacolo a processi di rafforzamento, patrimoniale e di governance, delle banche partecipate. Oggi questa presenza risulta più limitata, e continuerà progressivamente a ridursi, anche per effetto del Protocollo d’intesa tra le fondazioni e il Ministero dell’economia e delle finanze.

b) Le procedure di insolvenza e di recupero dei crediti.

Il sistema bancario italiano si trovava ad affrontare il problema dei crediti deteriorati la cui consistenza avrebbe dovuto essere ridotta attraverso politiche attive di gestione e recupero, certamente più agevoli in un migliore contesto macroeconomico, e con cessioni in blocco di attività deteriorate. In Italia tuttavia il mercato dei crediti deteriorati era praticamente assente e il suo sviluppo era limitato dalle incertezze sulla ripresa economica, dalla frammentazione dei portafogli di crediti e anche, in molti casi, dall’indisponibilità di informazioni accurate sui portafogli. A tali fattori se ne aggiungeva uno tutto proprio al nostro sistema: le inefficienze e le lungaggini delle procedure esecutive e fallimentari che si ripercuotono direttamente sul valore dei crediti da recuperare.

Il Governo ha pertanto presentato al Parlamento, che ha approvato:

  • Misure legislative per rendere più efficienti le procedure esecutive e fallimentari, riducendone in particolare la durata. Si tratta di un pacchetto articolato di disposizioni messe appunto assieme al Ministro della Giustizia che stanno contribuendo in misura significativa alla riduzione dei tempi di recupero.
  • Modifiche al regime fiscale che disincentivava la svalutazione dei crediti deteriorati, non permettendo l’integrale deduzione della perdita nell’esercizio.
  • La riduzione dell’imposta di registro per le aste giudiziarie, al fine di incentivare le offerte e velocizzare lo smobilizzo dei beni collateralizzati.

c) Lo sviluppo di un mercato dei crediti deteriorati.

Va poi menzionato il progetto di una bad bank pubblica. Su questo tema è stato avviato un complesso negoziato con la Commissione europea volto ad individuare una metodologia che, in assenza di prezzi di mercato osservabili, consentisse di calcolare un prezzo di trasferimento per ciascuna tipologia di crediti deteriorati assimilabile a un prezzo di mercato, e pertanto privo di componenti di aiuto pubblico. La discussione con la Commissione europea è stata particolarmente complessa e non ha consentito di individuare dei prezzi che avrebbero reso l’intervento efficace. All’esito del confronto, si è infine condiviso il progetto delle GACS, la garanzia dello Stato sulla tranche più sicura dei titoli emessi nell’ambito di un’operazione di cartolarizzazione avente come sottostante dei crediti in sofferenza. La Commissione europea ha convenuto su criteri di determinazione del prezzo della garanzia tali da evitarne la qualificazione come aiuto di Stato. Le GACS sono oggi uno strumento estremamente apprezzato dal mercato e le operazioni di cartolarizzazione sono divenute strumento diffuso per le banche. L’intervento del Governo ha sbloccato un mercato che non esisteva.

La strategia messa in campo sta dando i frutti sperati: il valore lordo complessivo dei crediti deteriorati ha raggiunto il picco di 361 miliardi nel 2015; alla data odierna, tenendo conto delle operazioni già definite e in corso di completamento, il valore è stimabile in 287 miliardi, con una riduzione superiore al 25%; il rapporto tra i crediti deteriorati lordi e il totale dei crediti, dopo aver raggiunto il picco nel 2015, al 18,2%, passa al 14,4%; il rapporto tra i crediti netti e il totale dei crediti passa invece dal 10,9% all’8%.

2. L’EVOLUZIONE DEL QUADRO NORMATIVO

Tornando ai compiti della Commissione d’inchiesta, questa, sempre secondo l’articolo 3 delle legge 107/2017, verifica la gestione degli istituti bancari che sono rimasti coinvolti in situazioni di crisi o di dissesto e sono stati o sono destinatari, anche in forma indiretta, di risorse pubbliche o sono stati posti in risoluzione, con particolare riguardo, tra l’altro “all’adeguatezza della disciplina legislativa e regolamentare nazionale ed europea sul sistema bancario e finanziario, nonché sul sistema di vigilanza, anche ai fini della prevenzione e gestione delle crisi bancarie”.

Va anzitutto ricordato che in pochi anni è stato approvato in Europa un complesso di provvedimenti normativi in materia bancaria senza precedenti. La revisione del quadro normativo intende ridurre la possibilità di future crisi e migliorare la resilienza delle banche, rispetto a situazioni di stress, sia di tipo sistemico, sia idiosincratico, soprattutto grazie al rafforzamento dei requisiti prudenziali e al potenziamento degli strumenti di vigilanza.

La tutela del risparmio, menzionata nella denominazione di questa Commissione e spesso invocata nelle audizioni svolte, risiede, in primo luogo nella normativa e nella vigilanza prudenziale. Tuttavia, occorre essere consapevoli del fatto che non è possibile istituire un quadro normativo e prudenziale che elimini alla radice la possibilità di crisi. Quando una crisi interviene, il quadro istituzionale deve evitare l’ampliamento delle sue conseguenze e la tutela del risparmio richiede di dotare le autorità di poteri di intervento tempestivi ed efficaci per la gestione delle crisi.

La finalità della direttiva BRRD, sul risanamento e la risoluzione delle banche, recepita con i decreti legislativi 180 e 181 del 16 novembre 2015, è quella di evitare liquidazioni disordinate, che amplifichino gli effetti e i costi della crisi, dotando le autorità di risoluzione di strumenti che consentano un intervento tempestivo ed efficace, riducendo al minimo l’impatto del dissesto sull’economia, sul sistema finanziario e su depositanti, investitori e clienti della banca.

Altro elemento fondamentale della disciplina delle crisi, di qualsiasi impresa si tratti, è stabilire le modalità di copertura dei costi. Di norma le perdite sono sopportate dagli azionisti dell’impresa in crisi e dai suoi creditori, che subiscono la c.d. falcidia fallimentare.

Questo paradigma, valido per pressoché la totalità delle imprese commerciali, si è affievolito nel tempo e in tutti i Paesi del mondo per le imprese bancarie in ragione dell’impatto che una crisi bancaria può avere sul sistema economico e finanziario nel suo complesso.

L’esigenza di attenuare i rischi di moral hazard creati dall’aspettativa di un intervento pubblico di sostegno alle banche, nonché quella di ridurre le distorsioni di mercato connesse alla percezione che alcuni istituti di credito siano troppo grandi per fallire (too big to fail), portarono la comunità internazionale a concordare, nell’ambito del Financial Stability Board, e già nel 2011, i requisiti chiave di un regime di risoluzione delle istituzioni finanziarie (Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions). Questo passaggio viene spesso trascurato nel dibattito politico italiano sulla risoluzione e sul bail-in, ed è bene sottolinearlo: la risoluzione e il bail-in non sono stati concepiti in Europa, ma è il Financial Stability Board che ne prescrive per primo l’introduzione a livello globale, per tutte le giurisdizioni a cui sono destinati i propri principi regolamentari. L’obiettivo dichiarato è quello di gestire una crisi bancaria in modo ordinato, senza farne pesare i costi sul contribuente.

Per quanto riguarda l’Unione europea, la BRRD, ma ancora prima la Comunicazione della Commissione sul settore bancario, entrata in vigore il 1° agosto 2013, hanno segnato una cesura profonda con il passato, limitando notevolmente l’accesso all’aiuto di Stato.

Con la Comunicazione sul settore bancario del 2013 il principio, già presente nel quadro normativo europeo sugli aiuti di Stato, della minimizzazione dell’intervento pubblico, viene più precisamente definito con il concetto di “condivisione degli oneri” (burden sharing). In sostanza, al fine di limitare l’onere a carico del contribuente, è necessario che il costo della gestione della crisi sia condiviso non solo da parte degli azionisti ma anche da parte dei detentori di strumenti finanziari subordinati.

Il principio è ripreso e reso più stringente nella BRRD che prevede che l’accesso alle risorse pubbliche, siano esse dello Stato, nei limitati casi in cui questo è possibile, o del Fondo di risoluzione, sia preceduto dalla sottoposizione di passività a bail-in per un importo corrispondente almeno all’8% del totale del passivo della banca.

Nel nuovo quadro regolatorio si sono ridotte anche le possibilità di intervento precoce da parte dei sistemi di garanzia dei depositi, per impedire a una crisi potenziale di svilupparsi.

Infatti, ancorché gli interventi preventivi dei sistemi di garanzia dei depositi, che sono stati efficacemente utilizzati nell’esperienza italiana, siano espressamente riconosciuti dalla nuova direttiva in materia, la Commissione ha adottato una lettura particolarmente restrittiva, sostanzialmente confinando la funzione dei sistemi di garanzia dei depositi a quella del rimborso dei depositanti in caso di liquidazione, in tal modo impedendo che le banche di minori dimensioni, non destinate alla risoluzione, siano rimesse in condizioni di operare con interventi meno costosi di una liquidazione.

Questo tema è emerso più volte nel corso delle audizioni già svolte ed è quindi opportuno un chiarimento, richiamando il caso Tercas. Nel marzo 2015 la Commissione europea aveva notificato l’avvio di un’istruttoria per presunta violazione della disciplina sugli aiuti di Stato in relazione ad alcuni interventi di sostegno effettuati dal Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi legati all’acquisizione di Tercas da parte della Banca Popolare di Bari. L’intervento, per un ammontare complessivo di 265 milioni, aveva risolto la crisi della Banca Tercas senza coinvolgere i risparmiatori, né il contribuente.

Nel motivare l’atto di avvio, la Commissione ha sostenuto che:

  • le contribuzioni erogate al Fondo dalle banche consorziate e utilizzate per effettuare gli interventi di sostegno alle consorziate in dissesto hanno natura obbligatoria (alla stregua di contributi parafiscali) e possono pertanto essere considerate alla stregua di risorse pubbliche;
  • quando effettua interventi di sostegno alle banche in dissesto il Fondo ha finalità e funzioni pubblicistiche a tutela di interessi generali (la protezione dei depositi);
  • la decisione del Fondo di destinare parte di tali fondi al sostegno di Tercas può essere imputata allo Stato italiano, per effetto della funzione di coordinamento/controllo che la Banca d’Italia esercita nei confronti del Fondo.

L’Italia ha preso posizione sull’indagine con un’apposita memoria, nella quale ha contestato l’assimilazione degli interventi del Fondo a quelli pubblici.

La ricostruzione prospettata dall’Italia era stata in passato condivisa dalla stessa Commissione, la quale, trovandosi a valutare un caso del tutto analogo a quello oggetto di indagine (caso Sicilcassa, 1999,), concluse che l’intervento di sostegno prestato in quell’occasione dal Fondo all’istituto Sicilcassa fosse ascrivibile all’ambito di autonomia del Fondo e non costituisse aiuto di Stato. Si evidenzia che, rispetto agli interventi dei fondi di garanzia dei depositi, le norme vigenti all’epoca, i principi di diritto affermati dalla Corte di Giustizia e la situazione di fatto erano del tutto comparabili a quelli di oggi.

Il 23 dicembre 2015 la Commissione ha infine adottato la propria decisione che, accertata la natura pubblica dell’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi, lo dichiara incompatibile con le regole del mercato interno, in quanto non accompagnato da misure di condivisione degli oneri a carico di azionisti e creditori subordinati (burden sharing) come richiesto dalla Comunicazione sul settore bancario, e dispone contestualmente il recupero dell’aiuto (con obbligo da parte della Tercas di restituire al Fondo l’intero ammontare dell’intervento).

Il Fondo aveva nel frattempo modificato il proprio statuto, dotandosi di un ramo ad adesione puramente volontaria, i cui interventi non sarebbero assimilabili a quelli dello Stato neanche secondo i nuovi restrittivi orientamenti della Commissione. Al fine di evitare un impatto negativo rilevante sulla Banca e la sua controllante e rischi di contagio al sistema, l’intervento contestato dalla Commissione è stato ripetuto tramite il ramo volontario del Fondo.

La decisione della Commissione sul caso Tercas è stata impugnata dal Governo italiano. Al momento si attende la pronuncia del Tribunale di primo grado.

3. LE CRISI BANCARIE

a) La risoluzione delle quattro banche regionali.

Le precisazioni sul caso Tercas agevolano l’illustrazione della gestione delle crisi bancarie intervenute dopo l’inizio del mio mandato ministeriale, a cominciare dalla risoluzione di Banca Marche, Carife, Banca Etruria e Carichieti.

Ai fini della soluzione della situazione di grave crisi di Banca Marche, Carife e Banca Etruria, tutte in amministrazione straordinaria, il Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi – che aveva già avviato un primo intervento a favore della Cassa di Risparmio di Ferrara – si era dichiarato disponibile a ricapitalizzare le 3 banche.

Data la ferma posizione della Commissione – che, come detto, escludeva la possibilità di realizzare interventi del Fondo non accompagnati da una condivisione degli oneri da parte dei creditori subordinati (burden sharing) – l’intervento ipotizzato prevedeva la ricapitalizzazione delle tre banche da parte del Fondo, previo abbattimento delle perdite e conversione in azioni delle obbligazioni subordinate da queste emesse.

Il Ministero dell’economia e delle finanze, acquisita la valutazione positiva della Banca d’Italia, ha quindi sottoposto nel settembre 2015 il progetto di intervento alla Commissione europea, avviando l’interlocuzione con la Direzione Concorrenza. In tale sede, i servizi della Commissione hanno anzitutto ribadito che gli interventi di un meccanismo di garanzia dei depositi diversi dal rimborso dei depositanti sono da ritenere aiuti di Stato. Hanno poi riconosciuto che il progetto proposto appariva conforme al quadro normativo dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato, in quanto prevedeva la partecipazione di azionisti e creditori subordinati alle perdite e alla ricapitalizzazione.

Tuttavia, la qualificazione come aiuto di Stato dell’intervento del Fondo ha a questo punto portato la Commissione a sollevare un ulteriore problema di interpretazione della BRRD e della direttiva sui sistemi di garanzia dei depositi: da un lato quest’ultima esplicitamente prevede che un Fondo di garanzia dei depositi possa effettuare interventi come quello ipotizzato, purché non si siano realizzate le condizioni per avviare la banca alla risoluzione. Dall’altro lato, la BRRD prevede che un intervento pubblico straordinario, in mancanza di un’alternativa di mercato, sia condizione per l’avvio della procedura di risoluzione, se una liquidazione non può conseguire risultati equivalenti.

Secondo la Commissione europea, dunque, l’intervento prospettato del Fondo, da essa assimilato a un aiuto di Stato, avrebbe comportato l’avvio delle banche alla risoluzione.

L’Italia ha sottolineato l’incongruenza del quadro giuridico che ne risulterebbe: l’intervento del Fondo di garanzia dei depositi imporrebbe la risoluzione della banca, ma se ci fosse una risoluzione l’intervento del Fondo sarebbe vietato.

L’interpretazione del quadro normativo adottata dai servizi della Commissione, che è stata confermata da una lettera dei Commissari Hill e Vestager del 19 novembre 2015, ha impedito la realizzazione del progetto prospettato dalle istituzioni italiane.

Le banche sono state quindi sottoposte alla risoluzione. Prima di descrivere l’avvio di tali procedure, è bene ricordare cosa sarebbe accaduto se si fosse attuato l’intervento senza una notifica preventiva alla Commissione europea. Nel dibattito politico sulla gestione delle crisi si sente spesso suggerire questo tipo di approccio unilaterale.

Ricordo anzitutto che uno Stato membro non può dare esecuzione a misure di aiuto prima di una decisione positiva della Commissione europea. Se si fosse proceduto senza notificare gli interventi del Fondo alla Commissione, essi sarebbero stati dichiarati incompatibili con il quadro normativo europeo sugli aiuti di Stato o con la BRRD, con conseguente obbligo di restituzione, come avvenuto nel caso Tercas. Questo rischio avrebbe comportato in primo luogo l’impossibilità di trovare terzi acquirenti per le banche ricapitalizzate dal Fondo. Infatti, l’estrema incertezza sulla tenuta giuridica dell’operazione e sulle ricadute economiche per l’acquirente avrebbe ovviamente disincentivato qualsiasi offerta.

Inoltre, dal punto di vista patrimoniale, la ricapitalizzazione delle banche da parte del Fondo sarebbe stata completamente neutralizzata dalla necessità, per le stesse banche, di effettuare un accantonamento di tipo contabile a fronte delle future azioni della Commissione.

Infine, la ricapitalizzazione delle banche ad opera del Fondo avrebbe comportato il necessario intervento della BCE, che è l’autorità competente a rilasciare l’autorizzazione, prevista dal TUB e dalla normativa europea, sull’acquisto di partecipazioni qualificate nelle banche. La BCE, come hanno dimostrato anche gli eventi successivi, non avrebbe autorizzato l’acquisto in assenza di un parere favorevole della Commissione europea.

Tornando alle procedure di risoluzione, il 10 novembre 2015, all’esito delle interlocuzioni con la Commissione europea sopra sintetizzate, la Banca d’Italia ha informato per le vie brevi il MEF che le tre banche sopra menzionate e la Cassa di risparmio di Chieti, anch’essa in amministrazione straordinaria, evidenziavano una grave crisi di liquidità, che poteva essere sostenuta solo per pochi giorni. La Banca d’Italia ha quindi rappresentato l’esigenza di avviare le quattro banche alla risoluzione, non appena fosse stato in vigore il decreto legislativo di recepimento della BRRD (approvato in via definitiva il 13 novembre 2015) e ha delineato un possibile schema di intervento. In particolare, la Banca d’Italia, che è l’autorità di risoluzione nazionale, ha prefigurato la costituzione di quattro banche-ponte, la costituzione di una bad bank a cui trasferire le sofferenze delle quattro banche e l’intervento del Fondo di risoluzione nazionale per (i) la copertura dello sbilancio di cessione, (ii) la ricapitalizzazione delle banche-ponte, e (iii) la concessione della garanzia alle banche-ponte per il loro credito nei confronti della bad bank a fronte delle sofferenze a questa cedute.

Anche l’intervento del Fondo di risoluzione è assimilato, dalla stessa BRRD, a un aiuto di Stato. Pertanto, si è avviata l’interlocuzione con la Commissione europea sull’intervento del Fondo nazionale di risoluzione. Ad esito del confronto con la Commissione europea, il 21 novembre 2015 la Banca d’Italia ha deliberato i provvedimenti di avvio della risoluzione, approvati dal Ministero dell’economia e delle finanze il 22 novembre 2015 a seguito della positiva decisione della Commissione europea sui programmi di risoluzione previsti nei provvedimenti stessi.

Complessivamente le decisioni della Commissione europea autorizzavano, previo azzeramento del capitale e delle obbligazioni subordinate a titolo di condivisione degli oneri (burden sharing), l’intervento del Fondo di risoluzione nazionale per 3,6 miliardi di euro, oltre alla garanzia sulla cessione di crediti deteriorati alla bad bank fino a un ammontare di 1,5 miliardi di euro.

È opportuno sottolineare che l’unica alternativa alla risoluzione sarebbe stata la liquidazione delle banche che, se fosse stata assistita da aiuti di Stato, avrebbe comunque comportato il medesimo grado di partecipazione dei creditori subordinati alle perdite. Una liquidazione senza aiuti avrebbe invece condotto a un coinvolgimento ben più ampio dei creditori, che si sarebbe esteso anche ai creditori chirografari (detentori di obbligazioni senior e depositanti non protetti).

Dopo la costituzione degli enti ponte, le banche originarie sono state poste in liquidazione ed è iniziato il procedimento di vendita degli enti ponte, conclusosi nella prima metà del 2017.

b) La ricapitalizzazione precauzionale di MPS.

Gli interventi successivi alla risoluzione delle quattro banche regionali si collocano in un quadro normativo che, di nuovo, cambia profondamente. Dal 1° gennaio 2016, diviene applicabile in Italia l’obbligo di sottoporre a bail-in almeno l’8% delle passività, in caso di risoluzione, prima di poter intervenire con risorse pubbliche. Rammento che la direttiva BRRD permetteva agli Stati membri dell’Unione di non introdurre questo obbligo nell’ordinamento fino al 31 dicembre 2015, e che il legislatore italiano si è avvalso di questa facoltà.

L’intervento sul Monte dei Paschi di Siena è preceduto da un nuovo esercizio di stress, promosso dall’Autorità Bancaria Europea (European Banking Authority – EBA) a fine febbraio 2016. In questa occasione, diversamente da quanto avvenuto nel 2014, l’obiettivo non era quello di individuare eventuali carenze di capitale e richiedere immediate azioni di rafforzamento patrimoniale, bensì quello di esaminare le rimanenti vulnerabilità e capire l’impatto che situazioni di mercato avverse avrebbero potuto avere sulle banche. In altre parole, non si prevedevano più conseguenze automatiche e predeterminate nel caso in cui la banca non avesse passato l’esercizio. I risultati dell’esercizio di stress furono pubblicati il 29 luglio 2016.

Per MPS, l’esercizio di stress evidenziò un impatto molto severo nello scenario avverso, con un coefficiente patrimoniale CET1 negativo, di -2,2%, mentre nello scenario base il coefficiente si confermava al 12%. A seguito delle interlocuzioni avviate dalla Banca con la BCE, nello stesso giorno di pubblicazione dei risultati dell’esercizio di stress, MPS rendeva noto di aver approvato un’operazione di deconsolidamento dal bilancio dell’intero portafoglio di crediti in sofferenza, come parte di un programma di rafforzamento patrimoniale che prevedeva, oltre a una significativa riduzione del profilo di rischio, una ricapitalizzazione di 5 miliardi di euro.

Il completamento dell’operazione avrebbe consentito a MPS di:

  • rispettare gli obiettivi di riduzione del portafoglio di crediti in sofferenza richiesti dalla BCE;
  • ridurre il profilo di rischio della Banca;
  • migliorare significativamente la redditività futura della Banca a beneficio di tutti gli stakeholder.

Nel novembre 2016 l’assemblea degli azionisti conferì al consiglio di amministrazione la delega per l’aumento del capitale sociale. Successivamente, il 22 dicembre, la Banca annunciò che l’operazione di aumento di capitale non si era chiusa con successo. La Banca di conseguenza inviò al Ministero dell’economia e delle finanze l’istanza per accedere alla misura della ricapitalizzazione precauzionale prevista dal decreto legge 23 dicembre 2016, n. 237, che era stato nel frattempo emanato.

Il decreto legge disponeva la possibilità di avvalersi di una delle limitate deroghe che la BRRD prevede al principio secondo il quale gli interventi pubblici di sostegno alle banche qualificano uno stato di dissesto e pertanto innescano una risoluzione o una liquidazione. La ricapitalizzazione precauzionale era stata inserita nella direttiva soprattutto in previsione della Valutazione approfondita condotta nel 2014, che, come già ricordato, era finalizzata ad accertare la solidità patrimoniale delle banche, eventualmente imponendo delle ricapitalizzazioni, prima che la BCE subentrasse alle autorità nazionali nei compiti di vigilanza. Lo scopo del legislatore europeo nel consentire la ricapitalizzazione precauzionale pubblica era anche quello di evitare di disincentivare un atteggiamento rigoroso nella Valutazione approfondita: se, in mancanza di soluzioni di mercato, la conseguenza dell’identificazione di carenze patrimoniali fosse stata unicamente la risoluzione o la liquidazione, le autorità responsabili della conduzione della Valutazione approfondita avrebbero potuto preferire una ricognizione non eccessivamente severa. L’uso di questa eccezione nel caso di MPS, per la prima e unica volta in Europa, due anni dopo l’esercizio del 2014, e in circostanze molto diverse, è stato permesso da una felice intuizione delle istituzioni italiane ed europee, che hanno saputo individuare nella normativa un grado di flessibilità superiore a quello che si riteneva avesse.

È bene rammentare che anche nel caso della ricapitalizzazione precauzionale occorre rispettare il quadro normativo dell’Unione Europea in materia di aiuti di Stato e, in particolare, la Comunicazione della Commissione europea sul settore bancario del luglio 2013, la quale, tra l’altro, prevede che la banca che voglia beneficiare del sostegno pubblico debba attuare, in primo luogo, un piano di rafforzamento patrimoniale mediante misure di mercato. Questo significa che l’operazione di mercato tentata dalla banca nella seconda metà del 2016 era non solo opportuna, ma anche necessaria.

Dopo la presentazione dell’istanza per la ricapitalizzazione precauzionale, l’esigenza complessiva di capitale è stata determinata dalla BCE, su richiesta del Ministero dell’economia e delle finanze, in 8,8 miliardi di euro. La Commissione europea ha individuato in 5,4 miliardi di euro l’ammontare massimo dell’aiuto pubblico, ivi incluso l’importo destinato all’acquisto delle azioni rivenienti dalla conversione delle obbligazioni subordinate detenute dagli investitori al dettaglio.

La discussione del piano di ristrutturazione, molto complessa, anche per la circostanza che MPS era già stata beneficiaria di aiuti pubblici nel 2012, si è imperniata sulla verifica della credibilità dei ricavi prospettati, sull’incisività della riduzione dei costi e sulla cessione dei crediti deteriorati.

Una volta raggiunto l’accordo sul piano di ristrutturazione, la Commissione europea ha assunto la propria decisione lo scorso 5 luglio. Il Ministero ha successivamente provveduto a disporre le misure di ripartizione degli oneri e a sottoscrivere l’aumento di capitale per a circa Euro 3,9 miliardi.

Infine, lo scorso novembre il Ministero ha acquistato le azioni rivenienti dal burden sharing sugli investitori al dettaglio, per circa 1,5 miliardi di Euro.

A conclusione dell’operazione di aumento di capitale, la quota di partecipazione del Ministero in BMPS è salita al 52,18%. Una volta completato il riacquisto delle azioni rivenienti dal burden sharing la partecipazione del Ministero nel capitale della Banca è arrivata a circa il 68%.

c) La liquidazione di Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza.

Anche Veneto Banca e la Banca Popolare di Vicenza hanno preso parte nel corso del 2016 a un esercizio di stress, effettuato sulla base della stessa metodologia utilizzata per quello promosso dall’EBA. I risultati dell’esercizio di stress furono definiti nel luglio 2016, e sarebbero stati usati dalla BCE per l’adozione delle proprie decisioni sui requisiti patrimoniali delle banche. Nello scenario avverso, la Banca Popolare di Vicenza evidenziò una carenza patrimoniale del 3,19%, Veneto Banca del 2,56%.

Dopo l’esercizio di stress e le interlocuzioni con la BCE, le banche hanno lavorato a un progetto di fusione, preparando un piano industriale unitario (il "Progetto Tiepolo") approvato dai Consigli di Amministrazione in gennaio e febbraio di quest’anno.

All’inizio di marzo la BCE chiese alle banche di chiarire le modalità di finanziamento del fabbisogno di capitale derivante dall’attuazione del progetto Tiepolo. Le banche, di conseguenza, chiesero ad Atlante di chiarire la propria disponibilità ad ulteriori supporti al capitale, esplorarono la possibilità di raccogliere fondi sul mercato e considerarono altre forme di rafforzamento patrimoniali, come operazioni di gestione delle passività o cessioni di attivi.

In seguito all’esito negativo di queste esplorazioni, il 17 marzo 2017 le banche hanno notificato al MEF, alla Banca d’Italia e alla BCE l’intenzione di richiedere una ricapitalizzazione precauzionale.

Dopo la comunicazione della BCE con la conferma della solvibilità delle banche e la quantificazione della carenza patrimoniale, il Ministero dell’economia e delle finanze ha avviato l’interlocuzione con la Commissione europea, alla quale hanno partecipato, oltre alle stesse banche, la Banca d’Italia e la BCE. Il confronto ha fatto emergere la valutazione delle istituzioni europee interessate, secondo le quali il piano Tiepolo (i) non avrebbe garantito il ritorno delle banche a un livello di redditività adeguata entro la durata del periodo di ristrutturazione e (ii) avrebbe richiesto un rafforzamento di capitale aggiuntivo all’importo massimo consentito dalla normativa sugli aiuti di Stato.

Il Ministero è stato infine informalmente informato che (i) la BCE si apprestava a dichiarare che le banche erano in dissesto o a rischio di dissesto; (ii) il Comitato di risoluzione unico avrebbe di conseguenza assunto la sua decisione sulla ricorrenza dell’interesse pubblico; (iii) che lo stesso Comitato sarebbe stato incline a escludere la sussistenza dell’interesse pubblico e quindi la possibilità di avviare una risoluzione.

In queste circostanze, restava solo l’ipotesi della messa in liquidazione delle banche secondo la legislazione nazionale.

La BCE e il Comitato di risoluzione hanno poi assunto le proprie decisioni il 23 giugno, e il 25 giugno le banche sono state poste in liquidazione coatta amministrativa (la procedura ordinaria di insolvenza per le banche prevista dall’ordinamento italiano).

L’Italia ha chiesto l’approvazione della Commissione per una misura di supporto pubblico finalizzata a facilitare la liquidazione. La decisione positiva della Commissione è stata emessa il 25 giugno, e ha consentito la vendita di un compendio di attività e passività delle due banche e il trasferimento dei lavoratori a Intesa SanPaolo. Intesa è stata selezionata in un processo competitivo, tale che il contributo finanziario pubblico non è stato qualificato come aiuto per l’acquirente.

Anche nel caso delle due banche venete l’interazione tra le istituzioni italiane e quelle europee ha permesso di evidenziare dei margini di flessibilità nel quadro normativo europeo superiori a quelli fino a quel momento ipotizzati. Se infatti ci sono stati precedenti in Europa di liquidazioni di banche assistite da un supporto finanziario pubblico, non si poteva considerare affatto scontata una lettura che permettesse un intervento delle dimensioni e della rilevanza di quello portato a termine, senza che questo comportasse anche un coinvolgimento dei creditori chirografari.

d) L’adattamento degli interventi

La strategia di gestione delle crisi ha sempre risposto alle finalità di: preservare la stabilità finanziaria; garantire la continuità delle funzioni essenziali delle banche coinvolte, evitando di distruggere valore e di dissipare capitale imprenditoriale ed umano; tutelare i depositanti; contenere le perdite a carico degli altri creditori; minimizzare gli oneri a carico dei contribuenti.

Queste finalità sono state perseguite con gli strumenti che sono stati volta per volta ritenuti più idonei, tenendo conto della situazione delle banche interessate e dell’evoluzione del contesto normativo. L’adozione di diversi modelli di intervento è dunque indicativa di una capacità di adattamento tempestivo a condizioni operative e giuridiche differenziate, che ha permesso di perseguire al meglio gli obiettivi richiamati.

Banca Marche, Banca Etruria, Carife e Carichieti erano banche in situazione di dissesto, accertato dalla Banca d’Italia. Nel 2015, la risoluzione era ancora gestita a livello nazionale. Era quindi possibile valorizzare il carattere sistemico locale di queste banche, e optare per una risoluzione, invece che per una liquidazione. Come già ricordato, all’epoca non era obbligatorio disporre il bail-in, in caso di risoluzione. Con la risoluzione, i costi sono stati sostenuti dal sistema bancario nazionale e non dai contribuenti. La risoluzione ha permesso l’utilizzo dello strumento degli enti-ponte a cui sono stati trasferiti i compendi aziendali consentendo la continuazione di attività senza interruzioni e l’organizzazione delle procedure di individuazione degli acquirenti.

Anche per le banche venete era stato accertato uno stato di dissesto, che lasciava le alternative della risoluzione o della liquidazione. In questo caso, occorre avere presente l’intervenuto obbligo di disporre il bail-in per l’8% delle passività, in caso di risoluzione e utilizzo del relativo Fondo alimentato dalle banche. Pertanto, la liquidazione si è rivelata la migliore strategia di intervento per la tutela del risparmio e il contenimento dei rischi di contagio.

Per quanto riguarda infine MPS, si è trattato dell’unico caso in cui la banca non era in una situazione di dissesto. La flessibilità individuata nelle norme della BRRD sulla ricapitalizzazione precauzionale ha permesso di preservare il valore dell’azienda e di effettuare un intervento pubblico non a fondo perduto, ma nella forma della sottoscrizione di azioni, con prospettive di recupero del denaro del contribuente.

4. LE MISURE DI RISTORO DEI RISPARMIATORI

Crisi diverse e modalità di gestione diverse, ma in nessuno dei tre casi è stato utilizzato il bail-in e obbligazionisti senior e depositanti sono stati integralmente protetti.

In tutti i casi, le prescrizioni della Comunicazione della Commissione sul settore bancario hanno dovuto essere applicate, e pertanto gli azionisti e i detentori di titoli subordinati hanno dovuto condividere gli oneri degli interventi, sopportandone le perdite. Ma in tutti e tre i casi sono stati messi a disposizione meccanismi di ristoro dei creditori subordinati al dettaglio. Coerentemente con il quadro normativo europeo sugli aiuti di Stato, queste forme di ristoro devono avere un fondamento giuridico nella violazione da parte della banca delle regole di correttezza nel collocamento dei propri titoli presso i clienti.

Per i casi di risoluzione e per quelli di liquidazione delle banche venete, gli investitori al dettaglio che hanno acquistato queste obbligazioni possono ottenere il rimborso in denaro per le somme investite grazie a un Fondo di solidarietà alimentato dal sistema bancario.

Il Fondo interbancario di tutela dei depositi ha la gestione delle richieste di rimborso forfettario. Grazie a questo meccanismo sono già stati rimborsati, per le quattro banche regionali, circa 167 milioni di euro a fronte della liquidazione di più di 14.000 istanze sulle circa 16.000 pervenute. Il Fondo interbancario di tutela dei depositi stima che quando le pratiche saranno state tutte esaminate, verranno rimborsati agli obbligazionisti circa 190 milioni di euro. Ricordo che le obbligazioni emesse dalle quattro banche regionali e distribuite a un pubblico di piccoli risparmiatori ammontano a circa 340 milioni e che pertanto le obbligazioni oggetto della procedura forfettaria ammontano a più della metà del totale.

Gli investitori che non hanno le condizioni per l’accesso al rimborso forfettario e che ritengono di poter dimostrare di essere stati danneggiati per la violazione delle regole sul collocamento dei prodotti da parte delle banche possono chiedere il rimborso integrale delle somme investite, al netto delle eccedenze di plusvalenza, facendo istanza al meccanismo arbitrale. Gli atti amministrativi pertinenti sono stati emanati nel maggio 2017 e il termine per la presentazione dei ricorsi alla procedura arbitrale è scaduto l’11 novembre 2017.

Per quanto riguarda le banche venete, gli obbligazionisti subordinati al dettaglio hanno potuto presentare domanda di indennizzo forfettario fino al 30 settembre 2017. Il Fondo interbancario di tutela dei depositi ha comunicato che sono pervenute 8090 istanze per un importo complessivo di poco inferiore a 50 milioni di euro. Per l’avvio delle procedure arbitrali è in corso di emanazione il regolamento con cui vengono estese le regole già previste per le quattro banche regionali.

Per MPS, infine, è stata introdotta una forma di compensazione per gli investitori al dettaglio fondata su un’offerta transattiva proposta dalla banca beneficiaria della ricapitalizzazione precauzionale, possibile nel caso in cui la banca riscontri rischi legali connessi al collocamento dei prodotti finanziari agli investitori al dettaglio. Gli strumenti subordinati che sono stati interessati dalla compensazione sono quelli emessi nel 2008 per un ammontare di circa 2,2 miliardi di euro (si tratta dell’unica emissione destinata agli investitori al dettaglio). La compensazione ha permesso di scambiare le obbligazioni subordinate con obbligazioni ordinarie, che sono coerenti con un profilo di rischio decisamente più contenuto.

5. CONCLUSIONI

In conclusione del mio intervento, alcune riflessioni in una prospettiva futura, alla luce della significativa esperienza di questi anni nella gestione della crisi del settore bancario.

Come ho già detto, la diversità degli interventi effettuati dimostra che il quadro normativo europeo garantisce dei margini di flessibilità che hanno consentito, in tutti i casi, di evitare l’uso del bail-in, di proteggere gli obbligazionisti senior e i depositanti, di salvaguardare il finanziamento all’economia reale e i livelli occupazionali.

Questa flessibilità viene oggi messa in discussione da alcuni, in Europa, proprio a seguito degli interventi effettuati in Italia. Si chiede ad esempio di rivedere i criteri di accesso alla ricapitalizzazione precauzionale. Altre proposte chiedono di aggiornare la Comunicazione della Commissione sul settore bancario, per renderla più stringente nei casi in cui si effettui una liquidazione, prevedendo anche in questo caso l’applicazione del bail-in.

Ritengo invece che la flessibilità individuata nelle norme europee vada preservata, perché essa apre una sorta di fase transitoria di fatto che può essere sfruttata per completare l’Unione bancaria, rimediando ad alcune lacune che sono già emerse, in parte connesse anche alla mancata previsione di una fase transitoria di diritto.

La messa a punto del quadro istituzionale va fatta nella consapevolezza che un assetto in cui il costo della gestione delle crisi tornasse a essere sostenuto al livello nazionale vanificherebbe gli obiettivi dell’Unione bancaria.

Tra gli aspetti che occorrerà definire, ricordo in particolare l’emissione di nuove tipologie di strumenti finanziari, destinati agli investitori istituzionali, e che abbiano caratteristiche tali da creare un cuscinetto di salvaguardia, utilizzabile nel caso di bail-in. Questo permetterebbe di rassicurare depositanti e investitori al dettaglio, aumentando la stabilità finanziaria. La Commissione europea ha presentato una proposta, a questo riguardo. I contenuti della proposta sono stati ripresi dal legislatore italiano, che ne ha anticipato l’attuazione. Le banche italiane possono ora avviare i loro programmi di emissione, per costruire gradualmente il cuscinetto di salvaguardia.

Occorre poi intervenire sulla normativa in materia di insolvenza, armonizzando la gerarchia dei creditori nell’ambito dell’Unione bancaria, in modo che ciascun creditore benefici del medesimo grado di protezione, indipendentemente dal Paese in cui ha sede la banca debitrice. In questo contesto, dovrebbe essere attentamente valutata anche l’ipotesi di dare ai depositanti, anche a quelli non coperti dal fondo di garanzia, un grado di protezione maggiore rispetto ai detentori di obbligazioni senior.

Occorre soprattutto completare l’Unione bancaria con il terzo pilastro, il sistema di garanzia dei depositi, e il c.d. Common Backstop pubblico per il Fondo di risoluzione unico. Da parte nostra, dovremo mantenere l’impegno a ridurre i rischi nel nostro settore bancario, a cominciare dai crediti deteriorati, portando avanti con coerenza l’ambizioso piano concordato in Ecofin lo scorso giugno.

Oggi, dopo i progressi sul piano strutturale e con le misure di gestione delle crisi, il sistema bancario italiano è in grado di trovare sul mercato i mezzi per soddisfare le necessità di capitale e di attrarre risorse e competenze per competere con i concorrenti europei.

Ciò è anche facilitato da un mercato dei capitali che, con le riforme attuate e i nuovi strumenti introdotti, si sta affermando come una infrastruttura essenziale di supporto al sistema bancario per esigenze di capitale e per operazioni sulle sofferenze.

Grazie alla azione del Governo di questi ultimi anni le banche italiane hanno gli strumenti operativi e di governance per affrontare le sfide, europee e globali, di modello industriale e di cambiamento tecnologico.

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