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Audizione del Ministro Padoan in Commissione Finanze al Senato nell'ambito dell'indagine conoscitiva per l'istruttoria delle proposte legislative dell'Unione europea in materia creditizia

Tue Jul 18 18:52:00 CEST 2017

Parte I – Le proposte in materia di riduzione del rischi bancari

Premessa

L’Ecofin del 17 giugno 2016 ha individuato le misure di ulteriore riduzione dei rischi bancari da affiancare al negoziato relativo allo schema unico di garanzia dei depositi (cd EDIS): (i) la revisione, già prevista dalla direttiva 2014/59/UE, delle disposizioni di questa relative al requisito minimo di fondi propri e passività suscettibili di essere assoggettati al bail-in (cd MREL); (ii) la trasposizione all’interno dell’ordinamento comunitario dello standard FSB relativo alla capacità complessiva di assorbimento delle perdite (Total Loss Absorbency Capacity – TLAC; (iii) l’armonizzazione della gerarchia dei crediti in insolvenza; (iv) la riduzione delle opzioni e discrezionalità nazionali nell’applicazione delle regole prudenziali; (v) l’attuazione, già prevista dal Regolamento n. 575/2013 in materia di requisiti prudenziali (cd CRR), di alcuni elementi del quadro regolamentare già stabiliti a livello internazionale; (vi) armonizzazione minima dei diritti fallimentari nazionali; (vii) eventuale armonizzazione dello strumento della moratoria dei pagamenti.

Sempre nell’ambito dell’Ecofin di giugno 2016 è stato concordato di proseguire i lavori tecnici sulla proposta di regolamento sullo schema unico di garanzia dei depositi, rinviando però qualsiasi decisione politica a quando le misure di riduzione del rischio avranno raggiunto un grado di avanzamento considerato sufficiente.

Per quel che riguarda la BRRD, l’articolo 45, par. 18, prevedeva una prima revisione a fine 2016, limitata al requisito minimo di fondi propri e passività suscettibili di essere assoggettate al bail-in (MREL), in vista di una possibile armonizzazione del requisito.

La revisione della BRRD è stata poi inserita nell’ambito del piano di misure per la riduzione del rischio nel settore bancario e ha assunto la finalità primaria di assicurare che ogni banca sia dotata di fondi propri e passività da assoggettare al bail-in, con caratteristiche tali da assicurarne l’agevole riduzione o conversione, così da assicurare l’assorbimento delle perdite e la ricapitalizzazione della banca sottoposta a risoluzione, in coerenza con il piano di risoluzione approvato dal Comitato di risoluzione unico.

Con una separata proposta legislativa è prevista un’ulteriore modifica della BRRD, con riguardo alla gerarchia dei crediti in insolvenza.

La proposta presentata dalla Commissione individua nell’ambito del credito senior una categoria di strumenti finanziari, rispetto ai quali il resto del credito chirografario sarebbe preferito. La subordinazione deriverebbe dalla presenza di una specifica clausola nel regolamento contrattuale.

Posizione italiana e andamento del negoziato

Complessivamente le proposte non appaiono penalizzanti per il sistema bancario italiano.

Si apprezzano in particolare: il mantenimento del supporting factor per le PMI con il relativo sconto sull’assorbimento patrimoniale generato dalle esposizioni nei confronti delle PMI; la previsione di un trattamento prudenziale favorevole sulle esposizioni verso progetti di realizzazione di infrastrutture; l’attribuzione ai titoli sovrani di un coefficiente di ponderazione dello 0% con riferimento all’ammontare richiesto di raccolta stabile (RSF); la determinazione della soglia minima del leverage ratio al 3%. Per quanto riguarda il requisito per il calcolo del rischio di credito, il trattamento favorevole dei titoli di Stato (ponderazione dello 0%) non è oggetto di modifica.

La metodologia proposta per determinare il MREL (Minimum Requirement for own funds ad Eligible Liabilities), ossia il reguisito minimo per il bail-in, può facilmente condurre a un ammontare del requisito estremamente elevato, soprattutto per quello che riguarda le esigenze di ricapitalizzazione della banca in risoluzione, una volta assorbite le perdite.

Ne segue che il requisito di passività facilmente aggredibili con il bail-in e con caratteristiche tali da non compromettere la stabilità finanziaria e evitare rischi di contagio, è cruciale nel permettere lo svolgimento della procedura di risoluzione. Va evidenziato che l’ammontare di MREL volto a fronteggiare le esigenze di ricapitalizzazione deve essere commisurato alle esigenze della risoluzione e alle dimensioni e profilo di rischio della banca risultante dalla procedura di risoluzione, come delineati nel piano di relativo;

Un profilo estremamente rilevante riguarda la discrezionalità dell’autorità di risoluzione nell’imporre che il requisito sia soddisfatto attraverso passività subordinate. Al fine di ridurre la probabilità che le passività senior siano soggette a bail-in, sarebbe in effetti auspicabile che il MREL sia soddisfatto con passività subordinate. D’altra parte, la subordinazione delle passività computabili nel MREL è cruciale nel determinare l’onere per le banche: dalle prime stime di EBA e BCE in caso di subordinazione, i nuovi strumenti da emettere avrebbero un ammontare rilevante e la capacità del mercato di assorbire ingenti quantità di passività di questo tipo sarebbe incerta, e i costi elevati.

In questo contesto, la norma impone a tutti gli Stati membri di consentire l’emissione di strumenti finanziari senior/junior con determinate caratteristiche idonee a soddisfare il requisito MREL/TLAC, e che possono essere considerate passività subordinate.

Lo standard TLAC entrerà in vigore nel 2018, per andare gradualmente a regime nel 2022. L’emissione celere di tali strumenti è rilevante anche per le banche non soggette al requisito TLAC, dato che la creazione di questo ulteriore strato di passività, limiterebbe ulteriormente la rischiosità delle passività senior e dei depositi non garantiti. Le banche dovranno quindi iniziare al più presto a emettere sul mercato gli strumenti con le nuove caratteristiche.

Va notato che, poiché non realizza una armonizzazione della complessiva gerarchia dei creditori, la proposta della Commissione è compatibile con il mantenimento della preferenza generalizzata per i depositi introdotta in Italia con il recepimento della BRRD. La preferenza ai depositi continua ad apparire una soluzione opportuna per contenere i rischi di liquidità per le banche in caso di tensioni.

Il Piano di Azione dell’Unione Europea su crediti deteriorati

L’Ecofin della scorsa settimana ha concordato un Piano di Azione sui crediti deteriorati, che prende le mosse dal Rapporto elaborato da un gruppo tecnico costituito nell’Ambito del Financial Services Committee e presentato lo scorso maggio. Il gruppo è stato istituito nell’autunno 2016 con l’obiettivo di suggerire delle azioni a livello europeo e nazionale per consentire alle banche la riduzione del volume dei non-performing loans e il ritorno alla redditività, di liberare capitale da destinare al finanziamento dell’economia e di scongiurare il rischio di dissesto delle banche nelle peggiori condizioni.

Il rapporto individua quattro aree di intervento: poteri di supervisione, impedimenti allo sviluppo di un mercato secondario efficiente, riforma delle procedure esecutive e fallimentari; exit strategy delle banche.

Sebbene il piano di Azione non sia tecnicamente parte del pacchetto bancario, è utile spendere qualche parola in merito, tenuto conto che l’avanzamento dell’Unione Bancaria è strettamente legato alla riduzione dei rischi del sistema bancario europeo e il volume dei crediti deteriorati che appesantisce i bilanci delle banche italiane è ancora percepito come un significativo fattore di rischio del settore bancario nazionale.

È bene sottolineare quanto è già stato fatto per rafforzare il sistema e ridurne il rischio: le riforme delle banche popolari e del credito cooperativo, così come le riforme per velocizzare le procedure esecutive e fallimentari.

Inoltre la positiva conclusione delle procedure di risoluzione avviate nel novembre 2015, l’autorizzazione alla ricapitalizzazione precauzionale di MPS e la liquidazione di Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza rappresentano importanti elementi di riduzione della percezione del grado di rischiosità del settore, così come il recente aumento di capitale portato a termine da Unicredit e le numerose operazioni di cessione dei crediti deteriorati in corso o annunciate, talune assistite dal ricorso alle GACS.

Ora è tempo che le banche adottino, con molta maggiore determinazione e incisività che nel recente passato, una gestione attiva di queste esposizioni e definiscano una strategia credibile per la progressiva riduzione dell'ammontare di crediti deteriorati e per evitare l’accumulo di nuovi.

Il Rapporto presentato dalla Commissione sottolinea che le quattro linee di azione sono complementari e che una strategia parziale non sarebbe efficace. Sostiene un rafforzamento dei poteri dell’autorità di vigilanza in materia di accantonamenti e requisiti di capitale rispetto alle esposizioni a crediti deteriorati. L’obiettivo è aumentare gli incentivi per le banche a svalutare e a cedere i crediti deteriorati.

È prevista la pubblicazione di un “blue print” della Commissione che dovrebbe delineare le caratteristiche di una bad bank pubblica. L’idea di una bad bank disponibile per le banche solventi che decidano volontariamente di aderirvi è debitrice delle suggestioni italiane di più di due anni fa. Siamo alle fasi iniziali della proposta. Occorrerà esaminare attentamente condizioni e requisiti di accesso al fine di valutare l’eventuale implementazione di questo schema.

Parte II - Riflessioni sull’evoluzione normativa dell’Unione Europea anche alla luce della recente esperienza italiana in materia di gestione di crisi bancarie

Come detto, una complessiva revisione della normativa è prevista dalla stessa BRRD nel 2018. A tale fine l’esperienza italiana in materia di gestione delle crisi bancarie venute alla luce dopo la definizione del quadro europeo nel 2014 offre alcuni spunti per una riflessione sul vigente complesso normativo.

In neanche due anni è stata avviata la procedura di risoluzione di Banca Marche, Banca Etruria, Carichieti, Carife, è stata affrontato l’iter per l’approvazione della ricapitalizzazione precauzionale di Banca Monte dei Paschi di Siena, e Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza sono state sottoposte a liquidazione coatta amministrativa.

Crisi bancarie diverse, gestite con modalità diverse, che da un parte evidenziano come il quadro normativo europeo abbia garantito margini di flessibilità, tanto è vero che in nessuno dei tre casi è stato utilizzato il bail-in, obbligazionisti senior e depositanti sono stati protetti, è stata evitata una importante distruzione di valore e sono stati salvaguardati i livelli occupazionali, ma d’altro canto queste gestioni di crisihanno messo in luce una serie di criticità della costruzione europea, da affrontare e risolvere nell’ambito del processo di completamento dell’Unione Bancaria.

Con riferimento alla procedura di risoluzione delle quattro banche regionali, avviata prima dell’inizio dell’operatività piena del Meccanismo di risoluzione unico, le maggiori criticità sono riconducibili alla sovrapposizione non coordinata fra le norme della BRRD e quelle sugli aiuti di Stato. Infatti, ancorché il Fondo di risoluzione nazionale sia alimentato solo da risorse private, il fatto che la sua gestione sia affidata all’autorità di risoluzione nazionale rende gli interventi equiparabili a misure di supporto pubblico. Questo significa che la Commissione europea può imporre prescrizioni, ulteriori a quelle già previste da BRRD, al fine di minimizzare possibili distorsioni della concorrenza che possono irrigidire e complicare la procedura di risoluzione.

La procedura di ricapitalizzazione di MPS ha reso evidente che la disciplina recata dalla BRRD richiedeva un’attività integrativa e interpretativa da parte della BCE e della Commissione europea, e una continua, complessa interazione con e tra le istituzioni europee, non sempre in grado di esprimere posizioni tra loro coordinate, con inevitabile prolungamento dei tempi della procedura, e la creazione di una situazione di incertezza. Diverse voci in Europea richiedono una revisione in senso restrittivo della ricapitalizzazione precauzionale: ritengo invece che questa opzione debba rimanere disponibile pienamente, soprattutto in relazione agli esercizi di stress in scenario avverso. Questa modalità di vigilanza combinata con l’identificazione di una carenza di capitale, solo ipotetica ma da colmare con risorse reali, infatti, pone banche solventi in una situazione di incertezza e le espone a rischi mercato, che potrebbero rendere una ricapitalizzazione privata non accessibile. Le condizioni di accesso alla ricapitalizzazione precauzionale sono già estremamente restrittive e tali da limitarne l’operatività alle banche solventi (condizione attestata dalla BCE, non certo a livello nazionale).

Nella vicenda delle banche venete, l’interazione con e tra le tre istituzioni europee competenti, Commissione europea, BCE e SRB, si è rilevata complessa. Il caso delle banche venete conferma che le condizioni di accesso alla ricapitalizzazione precauzionale sono stringenti, visto che non sono state considerate soddisfatte dalle istituzioni competenti.

Ma soprattutto il caso in questione ha messo in luce la rilevanza del rapporto reciproco tra risoluzione e liquidazione, ai fini del completamento dell’Unione Bancaria.

Come noto, la BRRD qualifica la procedura di risoluzione come opzione alternativa all’insolvenza. La scelta fra l’una e l’altra procedura è rimessa all’Autorità di risoluzione, che nell’ambito della Unione Bancaria è il Comitato di risoluzione unico (SRB), che opta per la risoluzione quando ritenga che la liquidazione non sia idonea a conseguire gli obiettivi di interesse pubblico a cui deve essere finalizzata la gestione della crisi, individuati da BRRD e SRMR. Con le decisioni sulle banche venete, per le quali non è stata riconosciuta l’esigenza di continuità delle funzioni essenziali, l’SRB ha ritenuto di collocare l’accesso alla risoluzione ad un livello estremamente elevato.

Se l’accesso alla risoluzione è inteso in maniera limitata, ne consegue che la liquidazione non possa essere gestita come liquidazione atomistica, e che non si possa prescindere dal supporto pubblico. Non si può infatti pensare alla liquidazione di banche della dimensione e dell’operatività di quelle venete senza mettere a disposizione i presidi per garantire l’ordinata uscita dal mercato delle stesse. Per questo motivo le reazioni scomposte di alcuni commentatori, che hanno lamentato un’elusione delle regole della risoluzione e invocato la revisione della Comunicazione della Commissione del 2013, non sono condivisibili e sono state respinte dalle stesse istituzioni comunitarie, oltre che dall’Eurogruppo. L’alternativa alla risoluzione non può che essere la liquidazione ordinata: se l’unica liquidazione ammessa fosse quella atomistica e senza aiuti pubblici diretti, allora per definizione la liquidazione sarà sempre inidonea a conseguire gli obiettivi della gestione della crisi individuati da BRRD e SRMR e la procedura di risoluzione dovrà essere disponibile per la quasi totalità dei casi di dissesto.

Vorrei darvi alcune cifre utili a comprendere gli effetti di una liquidazione atomistica. Innanzitutto la stretta creditizia: stimiamo una stretta di circa 22 miliardi, con impatti su circa 55.000 piccole e medie imprese sul territorio. Quindi la distruzione di posti di lavoro: buona parte degli 11.000 dipendenti si sarebbe trovata subitaneamente senza occupazione. Infine, l’effetto sul sistema bancario, che avrebbe dovuto mettere a disposizione entro sette giorni dall’apertura della liquidazione 13 miliardi di euro, la cifra corrispondente ai depositi da rimborsare.

La vicenda delle venete suggerisce un ripensamento sui rapporti tra risoluzione e liquidazione, tale da rendere la prima disponibile a un numero potenzialmente elevato di banche, perché sono ben rari i casi di crisi bancarie in cui non sia necessario assicurare la continuità delle funzioni essenziali e in cui la liquidazione metta al riparo da inutili distruzioni di valore.

Ritengo che sia questo l’assetto coerente con l’Unione Bancaria perché è quello che evita che i costi della gestione delle crisi, in un contesto di vigilanza unica, siano invece scaricati unicamente sui contribuenti a livello nazionale.

In questa fase transitoria è opportuno mantenere la flessibilità oggi garantita dalla Comunicazione della Commissione del 2013, che consente di accompagnare l’uscita dal mercato delle banche con aiuti pubblici nella misura, da valutare caso per caso, idonea a garantirne la liquidazione ordinata e la disponibilità di modalità di gestione della liquidazione diverse dalla mera liquidazione atomistica.

Nel disegno definitivo, in cui la procedura di risoluzione è l’esito di default delle situazioni di dissesto della banca, il MREL dovrà assicurare che ci sia un ammontare sufficiente di passività che possono essere sottoposte a bail-in senza che questo strumento sia esso stesso fonte di instabilità e contagio. La posizione italiana è nel senso di sostenere la fissazione di un livello e composizione del requisito minimo di passività aggredibile in risoluzione proporzionato alle effettiva necessità della risoluzione. Ritengo che l’Italia debba seguire l’esempio di altri Stati membri, come Belgio e Paesi Bassi, e mettere quanto prima le banche in condizioni di emettere il nuovo strumento di debito previsto dalla proposta di direttiva sulla gerarchia dell’insolvenza, destinato solo ad investitori in gradi apprezzarne il rischio, al fine di costituire quanto prima il requisito di passività facilmente sottoponibili a bail-in.

La fase transitoria non potrà dirsi chiusa se non con il completamento dei due tasselli ancora mancanti: il common backstop e lo schema di garanzia dei depositi unico. Il primo, soprattutto in un contesto in cui la risoluzione è la procedura di default, è fondamentale ad assicurare la credibilità del Meccanismo di risoluzione unico, garantendo al Fondo di risoluzione unico il sostegno pubblico comune, nel rispetto del principio di neutralità fiscale nel medio periodo. L’EDIS (European Deposit Insurance Scheme) è una componente ineludibile dell’Unione Bancaria, che deve garantire la stessa protezione ai depositanti ovunque sia sita la banca presso cui il deposito è acceso. In altri termini, l’Unione Bancaria deve essere in grado di progredire.in due principi che si sostengono a vicenda: la condivisione del rischio e la riduzione del rischio.

Al fine di chiudere il negoziato su questi tasselli che ancora mancano per il completamento dell’Unione bancaria, è importante che la fase sia sfruttata anche per riportare il livello di rischio del sistema, ereditato dalla prolungata crisi economica, in linea con le medie storiche. In particolare, è necessario proseguire negli sforzi di riduzione delle esposizioni a crediti deteriorati, che hanno una consistenza elevata e significativamente superiore alla media europea. L’ulteriore condivisione dei rischi, connessa all’istituzione del common backstop e di EDIS, richiede infatti che le posizioni di partenza siano ravvicinate.

Concludo annunciando che oggi ho firmato il decreto per la costituzione del Comitato per l’educazione finanziaria che sarà cofirmato da Miur e Mise. A dirigerlo è stata chiamata la professoressa Anna Maria Lusardi, considerata un’autorità indiscussa in materia. Ritengo che il Comitato venga a colmare una carenza nel nostro sistema e immagino che sarà molto utile negli anni a venire.

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